V SA/Wa 1356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. K. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wydaną w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r nałożył na A. K. (dalej: “Skarżący") karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł. z tytułu naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2012 r. skarżący wystąpił o umorzenie należności. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż został wprowadzony w błąd informacją uzyskaną przez infolinię, dotyczącą systemu VIATOLL, mianowicie uzyskał informację, że samochody specjalne nie podlegają obowiązkowi uiszczania opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. Wniosek ten – na wezwanie organu – Skarżący uzupełnił o wyjaśnienia dotyczące jego możliwości płatniczych. Skarżący wskazał, że zarabia miesięcznie 2.000 zł brutto. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił umorzenia należności z tytułu nałożonej kary. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy tenże organ zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję podjętą w I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, ponadto stwierdził, że po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do umorzenia w części lub w całości wymierzonej kary. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono zaistnienia elementów stanu faktycznego wchodzących w zakres hipotezy przepisu art. 56 ustawy o finansach publicznych. Okoliczności podniesione przez Skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia w całości lub w części kary. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 stycznia 2013 r. Sygn. akt V SA/Wa 2992/12 odrzucił skargę z uwagi na fakt, iż w skardze Skarżący wskazał, że zaskarża decyzję wydaną przez organ w I instancji. W ocenie Sądu zaskarżona powinna być decyzja kończąca postępowanie w sprawie administracyjnej, a więc decyzja podjęta "w drugiej instancji". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 536/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Sądu złożona przez Skarżącego skarga wymagała doprecyzowania w zakresie wskazanej w niej decyzji, w związku z powyższym Sąd winien wezwać stronę skarżącą do wyjaśnienia powyższej okoliczności. Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. pełnomocnik Skarżącego uzupełnił skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 56 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 56 ust. 3 poprzez jego pominięcie, • naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie ustalenia, w ilu sprawach Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył kary na skarżącego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak racjonalnego uzasadnienia stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 z p. zm.), w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego powyżej przepisu oraz art. 57 ustawy, należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności lub rozłożenia ich na raty należy wyłącznie do kompetencji organu. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przeprowadził postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów uznał, iż wobec Skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, umożliwiająca umorzenie obciążających go należności. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w toku prowadzonego postępowania Skarżący został wezwany do wskazania przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie. Jednakże wezwanie to było bardzo nieprecyzyjne. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący przedstawił zaświadczenie o wysokości zarobków. Organ ponownie rozpoznając sprawę, mimo wskazania zawartego w przepisie art. 15 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. tej sprawy ponownie nie rozpoznał, a nawet nie odniósł się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów. Istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznane sprawy, tak więc stan faktyczny winien ustalić tak organ I, jak i II instancji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dwukrotnie rozpoznając sprawę nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, nie wezwał strony skarżącej do nadesłania dokumentów obrazujących sytuację materialną Skarżącego, nie zwrócił się również do niego o nadesłanie informacji wskazujących na jego szczególny interes w umorzeniu należności. Należy w tym miejscu wskazać, że wezwanie organu z 10 sierpnia 2012r. jest bardzo ogólne i żąda od Skarżącego przedstawienia jedynie dokumentów, które cyt. "potwierdzałyby aktualną sytuację finansową uniemożliwiającą zapłatę wierzytelności". W zaskarżonych decyzjach nie ma odniesienia się do argumentów Skarżącego podnoszonych we wnioskach o umorzenie i ponowne rozpatrzenie sprawy, np. dotyczących braku wystarczających środków finansowych na uregulowanie kary. Co więcej, z uzasadnienia decyzji I i II instancyjnej wynika pewna sprzeczność, gdyż organ z jednej strony wzywa o dokumenty wskazujące na aktualną sytuację finansową (nie dokonując ich oceny), a z drugiej strony wskazuje na ważny interes dłużnika lub interes publiczny, który zdaniem organu nie jest związany z sytuacją finansową tylko z nadzwyczajnymi okolicznościami. Powyższe stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania zarówno w I instancji jak i na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak jak już wyżej podniesiono, uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ nie podjął próby weryfikacji sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącego. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowym "uzupełnienie skargi", że o ważnym interesie zobowiązanego może decydować jego sytuacja ekonomiczna, możliwość zarobkowania, sytuacja zdrowotna, rodzinna jak również skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia dla niego i najbliższej rodziny. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że kwestia nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej była przedmiotem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich i jest przedmiotem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Istotne w sprawie jest także fakt, że w stosunku do skarżącego toczy się kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej a także postępowania w przedmiocie umorzenia tych zobowiązań. W wielu sprawach zostały złożone skargi do Sądu, które są na różnym etapie procesowania. Z informacji przekazanych na rozprawie przez pełnomocnika Skarżącego wynika, że niektóre decyzje wymierzające kary zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Pełnomocnik organu nie miał wiedzy na temat spraw, w których zapadły wyroki uchylające, w których sprawach toczy się jeszcze postępowanie a w których decyzje są ostateczne. To wszystko powoduje, że organ powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy decyzja nakładająca karę, o umorzenie której wnosił skarżący w niniejszej sprawie jest ostateczna, ile w sumie zapadło decyzji wymierzających kary, czy decyzje są ostateczne, czy były składane wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji, jaka jest w sumie wysokość kar obciążających Skarżącego i dopiero w oparciu o te ustalenia ustosunkować się do wniosku o umorzenie należności na podstawie przesłanek określonych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1991/07 (vide: LEX nr 484910), w którym wywiedziono, że: "uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności (...). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu". Tym samym należy stwierdzić, że organ przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinny prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.