V SA/Wa 1356/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. O. (dalej: "Skarżący", "Strona") jest postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON", "organ") z ... lipca 2019 r., nr ..., utrzymujące w mocy własne postanowienie z ... czerwca 2019 r., nr ..., którym odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres czerwiec – październik i grudzień 2018 r. oraz luty 2019 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W pismach z 27 lipca 2018 r., 27 sierpnia 2018 r., 5 października 2018 r., 29 października 2018 r., 26 listopada 2018 r., 28 stycznia 2019 r. i 28 marca 2019 r., Prezes Zarządu PFRON, na podstawie art. 26c ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172), dalej – "ustawa o rehabilitacji" poinformował Skarżącego, że wyliczona przez Stronę wysokość przysługującego miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy: czerwiec – październik, grudzień 2018 r., luty 2019 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różnią się. Przyczyną rozbieżności było wskazanie we wnioskach za ww. okresy, że poszczególni pracownicy nie zostali zatrudnieni w wyniku efektu zachęty. Jednocześnie, w ww. pismach poinformowano Skarżącego, że zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji może w terminie 14 dni od daty otrzymania informacji złożyć do Prezesa Zarządu PFRON wniosek o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania. W piśmie z 8 maja 2019 r. Strona zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy: czerwiec – październik i grudzień 2018 r. oraz luty 2019 r. Postanowieniem z ... czerwca 2019 r., nr ... Prezes Zarządu PFRON odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane okresy. Organ wyjaśnił, że wniosek złożony został po upływie czternastodniowego terminu wskazanego w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania – na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej – "k.p.a.". Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że pracownicy PFRON informowali go, że mimo toczącego się postępowania administracyjnego należy składać wnioski o dofinansowanie, nie informując jednocześnie o konieczności składania wniosków o ustalenie kwoty dofinansowania. Postanowieniem z ... lipca 2019 r., nr ... Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy własne postanowienie z ... czerwca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w przypadku gdy ustalona przez PFRON kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Prezes Zarządu PFRON wydaje decyzję o wysokości dofinansowania na wniosek pracodawcy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o ustaleniu wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia. Następnie wskazano, że informacje o wysokości przysługującego dofinansowania zostały odebrane przez Skarżącego : 7 sierpnia 2018 r., 3 września 2018 r., 12 października 2018 r., 7 listopada 2018 r., 4 grudnia 2018 r., 6 lutego 2019 r., 5 kwietnia 2019 r. natomiast z wnioskiem o wydanie decyzji o wysokości dofinansowania Strona wystąpiła dopiero ... maja 2019 r., czyli z uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego na złożenie takiego wniosku. Organ wyjaśnił, że termin określony w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji jest terminem nieprzywracalnym, co oznacza, że nawet niezależne od wnioskodawcy okoliczności, które spowodowały dokonanie czynności po terminie, nie mogą skutkować przywróceniem terminu. Wobec powyższego oraz z uwagi na treść art. 61a § 1 k.p.a. organ uznał, że odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z ... lipca 2019 r. Skarżący zarzucił, że: 1. w związku z decyzją Prezesa Zarządu PFRON z ... lutego 2019 r., umarzającą toczące się postępowanie administracyjne PFRON z urzędu powinien dokonać korekt należnych kwot dofinansowań za poszczególne okresy sprawozdawcze występujące w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, bez konieczności kierowania wniosków do Prezesa Zarządu PFRON o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania; 2. zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7a k.p.a. § 1, gdyż istniejące wątpliwości co do zastosowania normy prawnej nie zostały uwzględnione na korzyść Skarżącego; 3. postanowienie z ... czerwca 2019 r. dotyczyło pośrednio sprawy już poprzednio rozstrzygniętej gdzie "organ uznał, że pracownicy niepełnosprawni zostali zatrudnieni z zachowaniem warunku efektu zachęty", a zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., wydane postanowienie jest nieważne. Skarżący wyjaśnił, iż jego zdaniem, nie mógł zwrócić się do Prezesa Zarządu PFRON, z zarzutem iż PFRON w kierowanych do Strony informacjach wykazywał kwoty dofinansowania "0", ponieważ z uwagi na niezakończone postępowanie administracyjne nie wiedział jaka będzie decyzja Prezesa Zarządu PFRON odnośnie dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres luty – marzec 2018 r. Dalej wskazał, że rozstrzygnięciem z ... lutego 2019 r. postępowanie administracyjne zostało umorzone, uważał zatem, że PFRON z urzędu powinien dokonać korekt należnych kwot dofinansowań za poszczególne miesiące z uwzględnieniem powyższej okoliczności. Dopiero następnie, wobec braku przekazania dofinansowania pomimo umorzenia postępowania i uznania, że "warunek efektu zachęty został spełniony" –złożył wniosek do Prezesa Zarządu PFRON o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania za okresy sprawozdawcze czerwiec – październik i grudzień 2018 r. oraz luty 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezesa Zarządu PFRON z ... lipca 2019 r., (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a k.p.a. stanowiący, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn w rozumieniu przywołanego przepisu może być brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Z treści analizowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie określonego postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Zatem samo złożenie wniosku o nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z wnioskowanej instytucji procesowej. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla wyniku sprawy jest rozstrzygnięcie, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Powołany przepis stanowi, że w przypadku gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wysokości dofinansowania, na wniosek pracodawcy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o ustaleniu wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia. Ustawodawca uzależnił więc wydanie decyzji określającej wysokość dofinansowania od warunku, że uprawniony do otrzymania dofinansowania pracodawca złoży wniosek w określonym ustawą terminie. Skoro z ustawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że decyzja, określająca wysokość dofinansowania inną niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, może być wydana tylko na wniosek pracodawcy, organ nie może prowadzić postępowania administracyjnego w takiej sprawie z urzędu. Wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz powiązana z nią zasada przewidziana w przepisie art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie pozwala na prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Organy państwowe mogą bowiem działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania (tak wyrok NSA z 16 września 2009 r., II FSK 562/08). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący złożył wnioski o wydanie decyzji określających wysokość dofinansowania po upływie terminu wskazanego w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Brak wniosku pracodawcy w ustawowym terminie powoduje, że nie zaistniała konieczna przesłanka ustawowa do wydania decyzji na podstawie art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Tym samym organ prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne i zaistniała przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 61a k.p.a. W stanie prawnym kontrolowanej sprawy, nie występuje też żadna z przesłanek nakazujących zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Treść art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji jest jasna i nie budzi wątpliwości, a tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. Z analizowanego przepisu wprost wynika, że organ wydaje decyzję określającą wysokość dofinansowania, odmienną od kwoty dofinansowania wykazanej we wniosku pracodawcy, tylko na wniosek pracodawcy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji Funduszu o ustaleniu wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia. W pismach informujących Skarżącego, że wyliczona przez Stronę wysokość przysługującego miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy: czerwiec – październik, grudzień 2018 r., luty 2019 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różnią się, pouczono też Skarżącego, że zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji może w terminie 14 dni od daty otrzymania informacji złożyć do Prezesa Zarządu PFRON wniosek o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania. Zatem zarówno treść przepisu jak też brzmienie kierowanych do Skarżącego pouczeń jednoznacznie wskazywały, że warunkiem wydania decyzji określających wysokość dofinansowania jest złożenia przez pracodawcę wniosków w określonym terminie od daty otrzymania przez niego pisma organu z informacją o ustalonej przez Fundusz kwocie dofinansowania. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.