V SA/Wa 136/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ...października 2007 r. Nr... w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z ... września 2007 r. Przedmiotem skargi z 19 listopada 2007 r., wniesionej przez A. Z., jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z ... października 2007 r. wydana w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w następującym stanie faktycznym. Pan A. Z. w dniu ... listopada 2006 r. złożył wniosek o pomoc finansową na działanie: wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Decyzją z ... marca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), oraz § 6 ust. 6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870), odmówił wnioskodawcy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że załączone do wniosku dokumenty uniemożliwiają stwierdzenie, że beneficjent jest właścicielem gospodarstwa rolnego od minimum 3 lat. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podał, że działalność rolniczą prowadzi od ponad 25 lat, na dowód czego do wniosku załączył m.in. zaświadczenie z KRUS. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z ... kwietnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż organ ... instancji dokonując weryfikacji wniosku strony nie uwzględnił jako dowodu w sprawie zaświadczenia z KRUS z ... listopada 2006 r. o podleganiu zainteresowanego w okresie od ... stycznia 1991 r. do nadal ubezpieczeniu społecznemu rolników. Przedmiotowe zaświadczenie jest zaś podstawowym dokumentem potwierdzającym prowadzenie działalności rolniczej przez wnioskodawcę, do którego to organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób. Wskazał też, że rozpatrując wniosek organ nie uwzględnił oświadczeń wnioskodawcy o prowadzeniu działalności w wymaganym okresie. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Oddziału zalecił zweryfikowanie ww. dowodów. W przypadku braku podstaw do zmian lub odrzucenia tych dowodów, nie powinno być -jak stwierdził- podstaw do odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z powodu nieprowadzenia działalności rolniczej w wymaganym okresie przed dniem złożenia wniosku. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. pismem z ... maja 2007 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie nieścisłości w złożonym wniosku o przyznanie płatności. Organ wskazał m.in., iż w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w tabeli ... "Wielkość ekonomiczna gospodarstwa", występują błędy w wyliczeniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa. W dniu ... maja 2007 r. wnioskodawca złożył do akt sprawy zwykłą umowę pisemną z ... października 1977 r. dotyczącą zakupu działki położonej w miejscowości S., zawartą pomiędzy E. P. jako sprzedającym a J. Z. jako kupującym. Załączył także zaświadczenie z Urzędu Gminy w P., z którego to wynika, iż Urząd Gminy na podstawie oświadczenia sołtysa wsi P. poświadcza, że A. Z. jest użytkownikiem gruntów rolnych z pozycji E. P. położonych w miejscowości S. Następnie, z akt sprawy wynika, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystąpił do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z zapytaniem, czy dokument wydany przez Urząd Gminy w P. a złożony przez wnioskodawcę do akt sprawy, można uznać jako dokument potwierdzający umowę dzierżawy i wyliczyć ESU z tej działki (o nr ...), położonej w miejscowości S. Wskazano, iż bez tej działki wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W odpowiedzi, w piśmie z ... września 2007 r., zastępca Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wskazał, iż w świetle przepisów prawa wnioskodawca nie jest właścicielem ani dzierżawcą działki w miejscowości S. (o nr ewidencyjnym ...). Dlatego też nie można uwzględnić SNB z upraw na działce nr ...do wyliczenia ESU gospodarstwa wnioskowanego do wsparcia. Decyzją z ... września 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż producent nie spełnia warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Odnośnie złożonych przez stronę dokumentów wyjaśnił, iż nie wniosły one żadnych istotnych zmian w rozpatrywanej sprawie. Producent nie był w stanie udokumentować prawa użytkowania działki o nr ..., a tym samym wyliczyć z niej wielkości ekonomicznej gospodarstwa ESU. Organ powołał się przy tym na zapytanie wystosowane w tym przedmiocie do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. i uzyskaną od tego organu odpowiedź. W odwołaniu od powyższej decyzji zainteresowany podniósł, iż działka o nr 498 położona w S., kupiona została przez jego ojca od Pana E. P., który zmarł w 1978 r. Decyzją z ... października 2007 r. organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał decyzję ... instancji w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał dotychczasowy przebieg sprawy. Podał m.in., iż Kierownik Biura Powiatowego ponownie badając wniosek stwierdził nieprawidłowości we wniosku oraz w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień w sprawie wnioskodawca złożył zaświadczenie z Urzędu Gminy w P. oraz umowę sprzedaży działki. Dyrektor Oddziału stwierdził, iż wymieniona umowa nie posiada mocy prawnej i nie może zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku, ani nie można jej uznać jako umowy dzierżawy. Następnie wskazał, że zasadniczym błędem dla sprawy było niewłaściwe wyliczenie standardowej nadwyżki bezpośredniej z użytkowanych gruntów rolnych, które nie stanowiły własności wnioskodawcy. Po weryfikacji wniosku początkowa wielkość ekonomiczna wnioskowanego do pomocy finansowej gospodarstwa wynosiła mniej niż wymagane 2 ESU, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z ... grudnia 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W., A. Z. podniósł, iż decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Wyjaśnił, iż kompletując dokumenty o pomoc finansową postępował według zaleceń i poleceń urzędników Biura Powiatowego w B. Na działkę o nr ... złożył oświadczenie, wskazując na jej posiadanie od 30 lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż obie decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są wadliwe i wymagają uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Podstawę materialno-prawną przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych stanowią -na gruncie prawa krajowego- przepisy ustawy z 28 grudnia 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydane na podstawie delegacji zwartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który: 1) jest osobą fizyczną; 2) prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb; 3) w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej, co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.); 4) zobowiąże się do: a) realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: - dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, - zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, b) nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, iż skarżący nie spełnił warunku wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) cytowanego rozporządzenia, a tym samym uznały, iż niemożliwe jest udzielenie mu wnioskowanej pomocy finansowej. Z uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie nie wynika jednak, czym organy kierowały się stwierdzając powyższe. Stanowiska organów orzekających w obu instancjach wyrażone w uzasadnieniach wydanych decyzji są niepełne, nie odnoszą się bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani do stanu prawnego ani do okoliczności faktycznych w tej sprawie występujących. Decyzja I instancji nie przedstawia przede wszystkim treści jak i wykładni wskazanego w niej przepisu cyt. powyżej rozporządzenia, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b), mającego stanowić podstawę prawną wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnia też związanego z tym przepisem unormowania prawnego uregulowanego w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) powyższego aktu prawnego. Wskazuje jedynie, że producent nie był w stanie udokumentować prawa użytkowania działki o nr ... położonej w S., a tym samym nie mógł wyliczyć z niej wielkości ekonomicznej gospodarstwa ESU. Przy czym z uzasadnienia tego nie wynika, w oparciu o jakie przepisy prawa organ przyjął, iż dla uzyskania pomocy finansowej w tym wnioskowanym przez stronę trybie, wystarczające jest prawne użytkowanie gospodarstwa, a nie jego własność. Nie wskazał również z jakiego powodu, tj. z uwagi na jakie unormowania prawne, sytuacja faktycznego władztwa nad rzeczą, na którą powoływał się wnioskodawca, nie może być tutaj uwzględniona. Również w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. brak jest dokładnej analizy sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Nadto, organ nie odniósł się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie a dotyczących spornej okoliczności związanej z użytkowaną przez skarżącego działką o nr ..., tj. pominął w swojej ocenie zaświadczenie Urzędu Gminy w P. oraz załączone do odwołania dokumenty mające świadczyć o opłacaniu przez skarżącego podatku za sporną nieruchomość. Organ wskazał jedynie, że umowa sprzedaży działki spisana miedzy E. P. a J. Z. nie posiada mocy prawnej i nie może zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku, ani nie można jej uznać jako umowy dzierżawy. Nie wyjaśnił jednak, z powołaniem się na obowiązuje w tym zakresie przepisy prawa, swojego rozumowania w tym zakresie. Reasumując, na podstawie uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie nie sposób określić z jakiego powodu organy nie uwzględniły w obliczeniach początkowej wartości ekonomicznej gospodarstwa rolnego skarżącego posiadanej przez niego działki o nr ... i w efekcie odmówiły przyznania stronie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W orzeczeniach tych zabrakło przede wszystkim wyjaśnienia podstawy prawnej, która znalazła tu zastosowanie - tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ww. rozporządzenia. W kontekście tych unormowań organy nie sprecyzowały, czy możliwe jest w sprawie uwzględnienie tylko tych działek, które stanowią własność wnioskodawcy, czy też również tych, które są przedmiotem jego użytkowania albo dzierżawy. W tym miejscu -dostrzegając powyższe- Sąd zauważa i podkreśla, iż stosownie do treści § 3 art. 107 k.p.a., każda decyzja administracyjna winna spełniać wymogi zawarte w tym przepisie, tak co do uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś nie tylko wskazywać podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, ale także zawierać jej wyjaśnienie z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem orzekającego organu jest więc wszechstronne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Takiego uzasadnienia nie zawiera w ogóle decyzja I instancji, natomiast decyzja organu odwoławczego jedynie cytuje przepis prawa, w oparciu o który została wydana, wykładni jego zaś nie przedstawia. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, iż decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Z treści decyzji administracyjnej musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności jak i pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod jej adresem i podjęcie próby wykazania jej nieprawidłowości. Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego powoływał się na to, iż posiada sporną działkę od 30 lat. Do tej okoliczności organ w sposób zrozumiały dla strony, z nawiązaniem do obowiązujących przepisów prawa, zupełnie się nie odniósł, o czym bezspornie świadczy także treść skargi. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż niezgodne z przepisami prawa i prowadzące do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest występowanie przez organ I instancji w trakcie trwania postępowania wyjaśniającego przed tym organem, do organu II instancji o zajęcie stanowiska w sprawie będącej kluczową dla załatwienia sprawy, a następnie powoływanie się w decyzji I-instancyjnej na odpowiedź uzyskaną tą drogą jako decydującą o wyniku rozstrzygnięcia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i jest ona nie do zaakceptowania w świetle ww. przepisu art. 15. Organ I instancji winien sam dokonać oceny zgromadzonych dowodów i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Strona ma zaś prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy, nie może być zatem tak, aby o wyniku decyzji I instancji decydował organ odwoławczy, zanim sprawa -na skutek złożonego odwołania- zostanie przekazana do rozpatrzenia temu organowi. Na koniec Sąd zauważa, iż z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. wynika, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą (...) w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producent rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Przepis ten wskazuje wprost na "własność" jako tytuł prawny posiadania gospodarstwa rolnego. Przepisy omawianego rozporządzenia nie regulują możliwości włączenia do gospodarstwa rolnego gruntów użytkowanych czy dzierżawionych. Jeżeli organy prezentują inne stanowisko, a z uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie wynika, że tak jest, winny to -powołując się na przepisy prawa- w swoich decyzjach wyjaśnić. Interpretacja stosowanych przepisów prawa musi być stronie znania i winna być przedstawiona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Ponownie rozpatrując wniosek strony o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., pamiętając o treści art. 107 § 3 k.p.a., winien najpierw ustalić w sposób dokładny stan faktyczny, a następnie zastosować przepisy prawa, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia zarówno podstawy faktyczne jak i zastosowaną normę prawa materialnego wraz z jej interpretacją. Organ winien przy tym uwzględnić aktualną sytuację (faktyczną i prawną) dotyczącą spornej działki o nr .... Sąd ma tu na względzie oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dniu ... maja 2008 r. do protokołu rozprawy, zgodnie z którym w dniu ... maja 2008 r. zamierza on podpisać u notariusza umowę przenoszącą na niego własność działki o nr .... Z wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec braku wniosku skarżącego -prawidłowo pouczonego o treści art. 210 § 1 p.p.s.a.- o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego, Sąd nie zastosował art. 200 wskazanej ustawy. Z uwagi zaś na charakter odmowny decyzji, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 p.p.s.a.