V SA/Wa 1363/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy uchyla zaskarżoną decyzję K. O., obywatel A., deklarujący narodowość [...], w dniu [...] października 2008 r. złożył za pośrednictwem Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy. Składając wniosek K. O. oświadczył, że ubiega słę o nadanie statusu uchodźcy, ponieważ był prześladowany z powodu swojej narodowości. Był zatrzymywany i pobity przez policję. Oświadczył, iż "region, w którym mieszkałem, jest bardzo niebezpieczny. Boję się o własne życie, dlatego nie chcę wracać do kraju. W rejonie zamieszkania dochodzi często do zamachów bombowych. W chwili obecnej Algeria jest krajem terrorystycznym. Jest dużo grup terrorystycznych i młodzi ludzie mają wybór - należeć do tych grup albo wyjeżdżać z kraju". Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej umorzyć postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. W odwołaniu od decyzji skierowanym do Rady do Spraw Uchodźców K.O. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Cudzoziemiec wskazał na grożące mu niebezpieczeństwo w przypadku powrotu do kraju pochodzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...]stycznia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wniosek z dnia [...] października 2008 r. jest drugim wnioskiem K.O. o nadanie mu statusu uchodźcy. Zdaniem organu analiza sprawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przywołuje on te same okoliczności, które były wskazane we wcześniejszym postępowaniu. Organ wskazał, że sprawa wszczęta z pierwszego wniosku została zakończona decyzją ostateczną Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie nadania statusu uchodźcy i nakazującej opuszczenie terytorium RP, wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Mając powyższe na względzie Rada do Spraw Uchodźców po rozpatrzeniu odwołania K. O. postanowiła utrzymać w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art 40 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Wyjaśnił również, że wniosek jest niedopuszczalny, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Organ administracji, który stwierdzi istnienie przesłanek, o których mowa w art. 40 ustawy, jest zobligowany do umorzenia postępowania. Odnosząc się do pisma Strony z dnia [...] maja 2009 r,, będącego w istocie wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt tolerowany w związku z zawarciem małżeństwa z obywatelką polską, organ wyjasnił, że zgodnie z art. 104 ust. 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP decyzję w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany w przypadkach, gdy okoliczności, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 1 lub pkt 1a, ujawniły się po wydaniu decyzji o wydaleniu, wydaje wojewoda, który wydał decyzję o wydaleniu. Rada do Spraw Uchodźców stwierdziła, że nie jest właściwa do wydania decyzji w tym trybie. W skardze na powyższą decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2009r. skarżący K. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., wskazując na naruszenie: 1. art 7 k.p.a. poprzez naruszenia zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, 2. art. 12 § 1 k.p.a w kwestii niezastosowania się do zasady szybkości prowadzenia procedury i posługiwania się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, 3. art. 136 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego w sprawie, 4. art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, dotyczącego możliwości umorzenia postępowania o nadanie statusu uchodźcy ze względu na fakt, iż wnioskodawca po otrzymaniu decyzji ostatecznej, złożył kolejny wniosek oparty na tych samych podstawach, 5. art. 104 ust. 2 pkt. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, poprzez niezastosowanie się do jego treści. W uzasadnieniu skargi cudzoziemiec podkreslił, że utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w jego sprawie, uniemożliwiło mu legalizację pobytu w toczącej się już od [...] października 2008 r. procedurze. Skarżący wskazał, że nie ma możliwości ubiegania się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustwy o cudzoziemcach, ponieważ w jego sprawie Wojewoda Ślaski wydał w dniu [...] września 2008 r.decyzję o wydaleniu. W dalszej części uzasadnienia skargi cudzoziemiec wskazał, że jest małżonkiem polskiej obywatelki, z którą planuje wspólne życie i ich rozłąka naruszałaby prawo do życia rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kluczowe znaczenie ma dokonanie wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez wyjaśnienie czy użyte w tym przepisie wyrażenie "na tych samych podstawach" odnosi się do podstaw faktycznych czy też podstaw faktycznych i prawnych kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy składanego przez tego samego cudzoziemca. Obowiązujący od 29 maja 2008 r., a wprowadzony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw art. 40 w ust. 1 stanowi, iż gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Ust. 2 zawiera wyjaśnienie kiedy wniosek jest niedopuszczalny. Dzieje się tak między innymi, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. W poprzednim stanie prawnym ugruntowała się praktyka organów, akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku złożenia przez cudzoziemca kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy opartego na tych samych zdarzeniach organ umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie zwracano uwagę, iż z bezprzedmiotowością postępowania, na gruncie art. 105 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009 - komentarz do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego teza 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. V SA/Wa 2069/06, odnosząc się także do postępowania administracyjnego wszczętego kolejnym wnioskiem strony, po wydaniu przez organ decyzji odmownej w sprawie nadania statusu uchodźcy, zajął stanowisko, iż : "Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona, jest objęta szczególną ochroną prawną. Kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, oparty na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, należy potraktować jako mający na celu obejście regulacji prawnej przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a., co prowadzi do nadużycia prawa. Takie działanie strony nie może podlegać ochronie prawnej, gdyż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejna decyzja odmawiająca bądź nadająca status uchodźcy wnioskodawczyni byłaby obarczona wadą prawną, powodującą wycofanie jej z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu." Nie budzi wątpliwości sformułowana w piśmiennictwie (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009, komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego) definicja, iż rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. Stosownie do tego celu postępowania administracyjnego, jak i istoty decyzji administracyjnej można odróżnić podstawę faktyczną i podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu . W piśmiennictwie podkreśla się, iż jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym nie ma wzorem k.p.c. sformułowanej zasady "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)" to jednak gwarancje trwałości decyzji ostatecznej należy rozumieć w ten sposób, iż organ który wydał decyzję jest nią związany, jeżeli w nowej sprawie wszczętej przed tym organem nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji. A zatem na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP należy wysnuć wniosek iż, gdy istotne elementy poprzednio wydanej decyzji (tożsamość stron, stan faktyczny, stan prawny) nie zmieniły się, to wniosek wszczynający nową sprawę o nadanie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Tak więc nowy wniosek oparty na tych samych podstawach to wniosek oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznania przez organ wymaga wniosek Cudzoziemca o nadanie mu statusu uchodźcy oparty na tych samych podstawach faktycznych ale, do którego zastosowanie mają obowiązujące od 29 maja 2008 r. przepisy wprowadzające nieznaną poprzednio ustawodawstwu polskiemu instytucję ochrony uzupełniającej oraz w sposób odmienny niż w dacie wydawania decyzji ostatecznej regulujące w art. 97 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP instytucję pobytu tolerowanego poprzez rozszerzenie go o ustęp 1 pkt 1a, zgodnie z którym Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany jeżeli jego wydalenie naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub naruszałoby prawa dziecka określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takiej interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony nie może w państwie prawa wyłączać, nawet uzasadniona, obawa przed nadużywaniem przez cudzoziemców możliwości składania kolejnych wniosków o nadanie statusu uchodźcy w celu uzyskania legalizacji pobytu w Polsce. (Takie samo stanowisko zajął WSA w Warszawie w sprawie o syg.akt VSA/Wa 727/09) Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i rozpoznać wniosek merytorycznie, w szczególności biorąc pod uwagę fakt zawarcia przez cudzoziemca małżeństwa z obywatelką polską. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c .