V SA/Wa 1369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Olga Żurawska- Matusiak, , Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi O. L. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] obejmującą małoletnią J. L. w przedmiocie: odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez cudzoziemkę O. L. w dniu 8 maja 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2010r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2009r. o odmowie uchylenia decyzji Rady do Spraw Uchodźców z [...] maja 2008r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy i stwierdzenia braku przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Zaskarżona decyzja obejmująca małoletnią córkę wnioskodawczyni J. L., nosząca w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 23 listopada 2006r. O. L. ob. M., narodowości [...] złożyła do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniosek o nadanie statusu uchodźcy w RP. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. organ I instancji po rozpatrzeniu sprawy odmówił cudzoziemce nadania statusu uchodźcy i stwierdził brak przesłanek uzasadniających udzielenie zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP. W wyniku odwołania strony Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji. Na skutek skargi cudzoziemki - WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt VSA/Wa 1797/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał na braki w postępowaniu dowodowym i zalecił jego uzupełnienie poprzez ustalenie ogólnej sytuacji w kraju pochodzenia strony w zakresie przestrzegania praw człowieka, a w szczególności sytuacji osób, które jak cudzoziemka zmieniły wyznanie i przeszły na katolicyzm. W postępowaniu przed Sądem cudzoziemka reprezentowana była przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, a pismem z dnia 27 sierpnia 2007r. skierowanym do WSA wskazała jako aktualne miejsce swego pobytu [...] wnosząc jednocześnie by korespondencja w jej sprawie kierowana była na ten adres, wskazując równocześnie do doręczeń adres kancelarii prawnej w [...]. Kopia tego pisma wraz z aktami administracyjnymi sprawy przekazana została po w uprawomocnieniu się wyroku do Rady do Spraw Uchodźców w dniu 16 kwietnia 2008r. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy Rada zebrała informacje pochodzące z raportu sporządzonego przez Zespół Informacji o Krajach Pochodzenia URC oraz raportu na temat swobód religijnych w M. przygotowany przez Biuro ds. Demokracji Praw Człowieka i Pracy. Pismem z dnia 16 kwietnia 2008r. adresowanym do skarżącej na wskazane przez nią w piśmie z 27 sierpnia 2007r. adresy - zamieszkania i kancelarii adwokackiej organ działając w trybie art. 10 kpa zawiadomił cudzoziemkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań . Korespondencja skierowana na wskazany w piśmie adres zamieszkania nie została doręczona ( powróciła z adnotacją, że adresat nie mieszka) natomiast odebrano korespondencję skierowaną na adres kancelarii prawnej w Lublinie. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy negatywną dla cudzoziemki decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2006r . Powyższą decyzję organ odwoławczy przesłał stronie na dotychczas wskazany przez nią adres zamieszkania skąd przesyłka powróciła dwukrotnie awizowana ( w dniu 10 czerwca i 17 czerwca 2008r. ), po czym została pozostawiona ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. w aktach sprawy. W dniu 19 czerwca 2009r. cudzoziemka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Rady do Spraw Uchodźców wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2008r., a następnie jej uchylenie zarzucając organowi rozstrzygnięcie z pozbawieniem strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, wobec kierowania przez Radę korespondencji na niewłaściwy dla strony adres zamieszkania. Zdaniem pełnomocnika organ administracyjny nie zapewnił stronie możliwości zapoznania się materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Organ, bowiem błędnie przyjął, że korespondencja dotycząca przedmiotowej decyzji skutecznie została doręczona w oparciu o przepis art. 44 k.p.a. skoro prawidłowy adres zamieszkania wnioskodawczyni wskazany w aktach sprawy to [...], a nie [...], na który korespondencja została skierowana. Postanowieniem z [...] lipca 2009r., działając na podstawie art. 149 k.p.a. Rada do Spraw Uchodźców wznowiła postępowanie zakończone decyzją wydaną przez ten organ w dniu [...] maja 2008r., a po przeprowadzeniu postępowania w sprawie co do przyczyn wznowienia, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiła uchylenia decyzji dotychczasowej stwierdzając brak podstaw z art. 145 pkt 4 k.p.a. do uchylenia decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że nie jest zasadnym zarzut kierowania przez organ korespondencji do strony na mylny adres ( inny niż ten, który strona wskazała) bowiem to sama skarżąca w piśmie z dnia 27 sierpnia 2007r. kierowanym do Sądu wskazała adres [...] , a więc ten na który organ kierował korespondencję . O ile adres ten nie był prawidłowy to błąd, zdaniem Rady leżał po stronie cudzoziemki, nie zaś organu . We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik cudzoziemki wniósł uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2009r. W uzasadnieniu swego stanowiska podkreślił, że w piśmie z dnia 27 sierpnia 2007r. skierowanym do Sądu, a nie organu administracyjnego cudzoziemka wskazała właściwy adres, który w trakcie rocznego okresu między jego złożeniem, a wydaniem decyzji przez Radę w dniu [...] sierpnia 2008r. faktycznie uległ zmianie co wynikało ze zgromadzonej w sprawie korespondencji. W wyniku rozpatrzenia wniosku Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] marca 2010r. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymała w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2009r. I W uzasadnieniu przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania Rada nie uznała argumentów strony, podkreślając, że nowy adres zamieszkania cudzoziemka wskazała dopiero w pełnomocnictwie z 18 maja 2009r. udzielonym występującemu w sprawie niniejszej pełnomocnikowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cudzoziemka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Rady do Spraw Uchodźców i poprzedzającej ją decyzji Rady z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz decyzji organów obu instancji o odmowie nadania statusu uchodźcy – decyzji Rady z dnia [...] maja 2008r. jak i decyzji Szefa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2006r. oraz zasądzenie kosztów postępowania – podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie nadania statusu uchodźcy, wobec błędnie przyjętej przez organ fikcji doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2008r. oraz niezrealizowania zasady uczestnictwa stron w postępowaniu.. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców podtrzymała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumenty wskazane w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w sprawie niniejszej dotyczy wznowienia postępowania, a zatem jednego z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji objętych wadliwościami. W literaturze istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami. (Komentarz do art.145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III). Art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. określają przesłanki do wznowienia postępowania. Można przyjąć, że wszczęcie postępowania w sprawie uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek (B. Adamiak, Nadzwyczajne postępowanie administracyjne..., s. 46). Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Decyzja ostateczna to zgodnie z art. 16 §1 k.p.a. decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W myśl jednak § 2 tego przepisu decyzja może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem, na zasadach i trybie określonym w odrębnych ustawach W sprawie niniejszej działający w imieniu cudzoziemki profesjonalny pełnomocnik powołał się na brak możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wobec błędnie, jak wskazał przyjętej przez organ fikcji doręczenia decyzji z dnia 28 maja 2008r., a jednocześnie uznał że decyzja ta stała się ostateczna w toku instancji bowiem złożony przez niego wniosek dotyczył nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji - wznowienia postępowania, nie zaś trybu zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego Sąd zgadza się z rozstrzygnięciem Rady, iż w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej ( o odmowie na nadania statusu uchodźcy z dnia 28 maja 2008r. ) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ właściwie przyjął, że wniosek strony dotyczył decyzji ostatecznej prawidłowo uznanej za doręczoną w trybie art. 44 kpa. Rada prawidłowo - w oparciu o art. 149 k.p.a., mając na uwadze wniosek cudzoziemki o wznowienie postępowania, oparty o przesłankę braku udziału w postępowaniu bez własnej winy, wznowiła postępowanie postanowieniem z dnia 7 lipca 2009r., stanowiącym podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i uznając właściwie, że przyczyny, które cudzoziemka wskazuje nie zachodzą - w oparciu o art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., odmówiła uchylenia decyzji dotychczasowej. W tym miejscu wskazać należy, iż zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia, zatem przesłanka uzasadniająca wznowienie będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn bez swojej winy, a leżących po stronie organu administracyjnego. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny prawidłowości działań organu administracyjnego w tym zakresie będzie miało odpowiednie dokumentowanie przebiegu postępowania w aktach sprawy. Wzywanie strony do udziału w postępowaniu wyczerpuje treść obowiązku zawartego w art. 10 § 1 k.p.a. Na poprawność działania organu w tym zakresie nie może zatem wpłynąć sam fakt braku uczestnictwa strony w tych czynnościach. Wynika z to treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który wyraźnie zaznacza, że istotnym elementem tej przesłanki wznowienia postępowania jest brak winy strony, czego w ocenie Sądu skarżąca w sprawie niniejszej nie wykazała. W sprawie bezspornym jest bowiem, że cudzoziemka pismem z dnia 24 sierpnia 2007r., skierowanym do WSA w Warszawie ( data wpływu do Sądu 27 sierpnia 2007r.) w sprawie sygn. akt VSa /WA1797/07, prowadzonej na skutek jej skargi na decyzję organów o odmowie nadania statusu uchodźcy, wskazała dwukrotnie nowy adres pod którym przebywa wraz z córką po zwolnieniu jej z Ośrodka dla Cudzoziemców w L. Adres podany w nagłówku pisma, a następnie powtórzony w jego treści wskazywał na aktualne miejsce pobytu w [...]. Adres ten figuruje również na kopercie jako adres nadawcy przesyłki pocztowej ( k. 59 i 60 akt sąd. Sygn. akt VSa/WA1797/07 ). Wskazując nowy adres, pod który ma być stronie doręczana korespondencja, cudzoziemka wniosła również o doręczanie jej korespondencji na adres adwokata A. M. w Kancelarii Adwokackiej na [...]. W ponownie prowadzonym przez organ administracyjny postępowaniu, wobec uchylenia decyzji, po zwrocie akt administracyjnych z Sądu, gdzie skarżąca reprezentowana była przez ustanowionego z urzędu adwokata , Rada pismem z dnia 16 kwietnia 2008r. treść obowiązku zawartego w art. 10 § 1 k.p.a. zrealizowała kierując do strony pisma równolegle na dwa adresy - wskazany w piśmie adres zamieszkania i adwokata z kancelarii adwokackiej. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej, że organ skierował korespondencję do strony na mylny adres bowiem właściwym miejscem jej pobytu jest [...] ( co wskazano notabene dopiero w tym postępowaniu). O ile istotnie wskazany w piśmie cudzoziemki z dnia 27 sierpnia 2007r. adres był nieprawidłowy, chociaż jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazany był poprawnie ale następnie uległ zmianie bo nastąpiła faktyczna zmiana adresu , to błędem w zakresie doręczenia korespondencji nie można obarczać organu bowiem korespondencja została wysłana do strony na adres przez nią wskazany. O ile strona we wskazanym miejscu nie zamieszkiwała bądź w międzyczasie adres ten uległ zmianie, to skuteczność ( bądź nie ) doręczenia uzależniona była od tego, czy strona wywiązała się z obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu w myśl art. 41 k.p.a. Zaniedbanie bowiem tego obowiązku powoduje skuteczność doręczenia pisma pod dotychczasowym adresem ( art. 41 §2 k.p.a. ). W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie w sprawie o nadanie cudzoziemce statusu uchodźcy prowadzone było od 2006r. zatem strona informowana była o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. i skutkach jego niedopełnienia, tak w toku postępowania administracyjnego jak i przed WSA (w tym ostatnim przypadku zgodnie z treścią art. 70 §1 i 2 p.p.s.a). Z akt sprawy natomiast wynika, że nowy, zdaniem strony właściwy, adres cudzoziemka wskazała dopiero w dniu 18 maja 2009r. w pełnomocnictwie dla działającego w jej imieniu adwokata w sprawie niniejszej nie wyjaśniając od kiedy adres ten jest właściwy . Na zrealizowanie obowiązku organu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek uchylenia przez Sąd negatywnej dla strony decyzji, wskazuje również skierowanie do skarżącej pisma z dnia 16 kwietnia 2008r. w trybie art. 10 k.p.a. i prawidłowe jego doręczenie w dniu 22 kwietnia 2008r. na równolegle wskazany przez cudzoziemkę adres adwokata A. M. z Kancelarii Adwokackiej w L. Skoro pismo to zostało doręczone prawidłowo, a następnie nie zostało przez adresata zwrócone, przyjąć należy że cudzoziemka mogła bądź zapoznała się z jego treścią. Ponadto skoro nie podjęła żadnej aktywności w sprawie jak również nie poinformowała organu czy zmieniło się miejsce jej pobytu oraz innego adresu nie wskazała, Rada do Spraw Uchodźców wydaną w dniu [...] maja 2008r. decyzję zasadnie, zdaniem Sądu, przesłała na dotychczasowy, znany adres strony wskazany przez nią w piśmie z 27 sierpnia 2007r. Skoro organowi nie był znany inny adres strony uzasadnionym było powołanie się przez Radę na pismo cudzoziemki znajdujące się w aktach sądowych ( przesłane wraz ze zwrotem akt administracyjnych do organu ). W tej sytuacji prawidłowo awizowana przesyłka wobec niemożności doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa korzysta z domniemania doręczenia pisma określonego w art. 44 kpa. pod dotychczasowym adresem. Podkreślić należy w tym miejscu, że pełnomocnik skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionuje prawidłowości wskazanego przez stronę w piśmie do Sądu adresu, podnosząc jedynie, że pomiędzy datą jego złożenia ( 27 sierpnia 2007r. ), a wydaniem przez Radę decyzji w dniu [...] maja 2008r. nastąpiła faktyczna zmiana miejsca zamieszkania skarżącej, (nie wskazując kiedy to nastąpiło ), a organ mimo że znany był mu właściwy adres zamieszkania strony ( nie uzasadniając podstaw takiego wniosku ), błędnie powołuje się na pismo z akt sądowych i przygotowane na użytek tego postępowania Zarzut ten, w świetle ustalonego, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, stanu faktycznego, zaakceptowanego przez Sąd i wobec przedstawionych wyżej przez Sąd rozważań nie jest zasadny. Dlatego też rację ma organ, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż nie ponosi ona winy za brak udziału w postępowaniu skoro sama podała adres korespondencyjny, który jak zarzuca okazał się błędny. Dla porządku w tym miejscu godzi się zaznaczyć, że niekiedy pomimo prawidłowego informowania strony o czynnościach postępowania, nie będzie ona mogła w nich uczestniczyć z powodu przeszkód, których nie będzie można skutecznie usunąć. Zdaniem komentatorów, w tym przypadku wznowienie postępowania będzie zasadne, jednak brak winy strony będzie wymagać udowodnienia (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 152). W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu skarżąca, nie wykazała, że brak jej udziału w postępowaniu administracyjnym przed Radą do Spraw Uchodźców na skutek uchylenia decyzji ostatecznej przez WSA wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007r. nastąpił bez własnej winy, stąd zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji Rady z dnia [...] maja 2008r. w wyniku wznowienia postępowania jest w świetle art. 151 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. prawidłowa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.