V SA/Wa 1373/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Bożek, Sędzia WSA Michał Sowiński, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rentowego uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 28 września 2006 r. (data wpływu do KRUS 02.10.2006 r.) J. P. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rentowego w kwocie 7 096,24 zł wraz z należnymi odsetkami. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną oraz faktem, że jest osobą chorą, całkowicie niezdolną do pracy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm., dalej: u.u.s.r.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Uzasadniając odmowę Prezes KRUS wskazał, że dowody zgromadzone w trakcie postępowania wyjaśniającego nie dają podstaw do umorzenia, ponieważ dłużniczka posiada dochód w postaci renty ZUS oraz gospodarstwo rolne o pow. 4,95 ha, a ponadto nie przedłożyła rachunków, które wskazywałyby na koszty stałe, które znacznie obciążałyby jej budżet domowy. W odwołaniu od decyzji dłużniczka wskazała, że gospodarstwa rolnego nie prowadzi ; osoba, która uprawia ziemię nie płaci jej czynszu dzierżawnego, ponadto jest właścicielką nie całego gospodarstwa, a tylko 1/7 gospodarstwa jako spadkobierca. Podniosła, że ponosi koszty opłat za energie elektryczną, leki , opał, odzież i środki higieny. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2007 r., podając w uzasadnieniu decyzji te same argumenty, co w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji. Na powyższą decyzję J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności. Podniosła, że nie kwestionuje naliczonego jej przez KRUS zadłużenia, ale wnosi o jego umorzenie ze względów społecznych . Poniosła, że jedynym źródłem jej utrzymania jest renta rodzinna w kwocie 520 zł., z której po opłaceniu koniecznych opłat za prąd, opał, leki i środki higieny pozostaje jej kwota wystarczająca tylko na skromną wegetację, co nie wystarczy na spłatę nawet ratalną zadłużenia wobec KRUS. Ponadto wyjaśniła, że po śmierci męża przestała użytkować gospodarstwo rolne i nie przynosi jej ono żadnych korzyści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się również na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ta wadliwość wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. Stan prawny i faktyczny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...].01.2007 r. podpisał z upoważnienia Prezesa Kasy Zastępca Dyrektora J. W. . Ta sama osoba (J. W. - pracownik organu), podpisała również decyzję z dnia [...].02.2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w rybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S A 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. Akt II S A 291/99 - niepublikowane). Obecnie jednak pogląd ten ulega zmianie i górę bierze pogląd przeciwny, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym ( por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II S.A. 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz.34 ). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu administracji podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 §1 pkt. 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził również naruszenie przepisów art. 77§1, 80 i 107§3 kpa, tj. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A mianowicie w uzasadnieniach decyzji obu instancji organ orzekający stwierdził, że strona nie przedłożyła rachunków, które wskazywałyby na koszty stałe w miesiącu i obciążały znacznie budżet domowy. Stwierdzenie to jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; na karcie 62 akt administracyjnych zawierającej "Protokół z przeprowadzenia wizytacji w gospodarstwie płatnika", przeprowadzający wizytację pracownik KRUS napisał, że wnioskodawczyni przedłożyła do wglądu rachunki: za energię elektryczną 98,33 zł za lipiec 2006 r., za węgiel - 10 rat po 116,36 zł, zaświadczenie z apteki o wysokości kosztów leków w miesiącu ok. 90 zł oraz opłatę za gaz 42 zł. Zestawienie tych wydatków pozwala na przybliżone ustalenie średnich miesięcznych wydatków dłużniczki. Okoliczność ta winna być rozważona przez KRUS przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia zadłużenia. Nie została również rozważona okoliczność użytkowania przez dłużniczkę gospodarstwa rolnego. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że dłużniczka jest użytkownikiem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,95 ha, podczas gdy w odwołaniu dłużniczka napisała, że jest właścicielem tylko 1/7 tego gospodarstwa i nie prowadzi go, bo nie jest w stanie płacić wspólnikom dzierżawy, a osoba która uprawia ziemię jej dzierżawy nie płaci. Okoliczność ta winna być rozważona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.