V SA/Wa 1376/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej; Oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...], mocą której orzeczono o zwrocie przez Gminę Z. części dotacji w kwocie [...] zł przyznanej w 2010 r. na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia zapłaty. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Gmina Z. (zwana dalej: skarżącą) otrzymała w 2010 r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie [...] zł. Przekazanie wspomnianych środków skarżącej nastąpiło w dwóch transzach. Pierwsza transza przeznaczona została na wypłatę zasiłków i stypendiów dla uczniów za okres styczeń – czerwiec 2010 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. w kwocie [...] zł, zaś druga przyznana na ten sam cel za okres lipiec- grudzień 2010 r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] października 2010 r. w kwocie [...] zł. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. poinformowano skarżącą, że dla powyższej dotacji zastosowanie ma art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Następnie decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] zmniejszono skarżącej kwotę dotacji o [...] zł. Gmina Z. [...] grudnia 2010 r. dokonała zwrotu [...] zł tytułem niewykorzystanej dotacji celowej. Pismem z [...] marca 2011 r. skarżąca poinformowała Kuratorium Oświaty w B., że wysokość wykorzystanych w 2010 r. środków finansowych na wypłatę stypendiów socjalnych oraz zasiłków losowych wyniosła [...] zł., co stanowiło 100% kosztów realizacji zadania sfinansowanych z udzielonej dotacji. W związku z powyższym postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości z tytułu pobrania przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości a decyzją z [...] lutego 2012 r. wydaną na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p nakazał zwrot kwoty [...] zł. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie art. 128 ust. 2 u.f.p. z uwagi na brak wkładu własnego skarżącej w realizowane zadanie. Wojewoda podkreślił, że dofinansowanie zadania poprzez wykorzystanie przyznanej na ten cel dotacji mogło nastąpić najwyżej w 80%. W odwołaniu z [...] lutego 2012 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. Decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 128 ust. 2 u.f.p., stwierdzając, że jego zgodność z Konstytucją budzi wątpliwości i na poparcie swojego stanowiska co do prawidłowości wydatkowania dotacji przy dokonywaniu wykładni art. 128 u.f.p. powołała się na treść pism: Ministra Finansów z [...] maja 2010 r. nr [...] oraz Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. nr [...]. Skarżąca wskazała, że Minister Edukacji Narodowej wyraził opinię, że ustawa o systemie oświaty w sposób odmienny niż ustawa o finansach publicznych reguluje przekazywanie dotacji na stypendia i zasiłki uczniowskie, co powoduje, że żądanie zwrotu jej części jest bezzasadne, zaś Gmina nie może ponosić konsekwencji zmiany interpretacji przepisów oraz sporu ministrów w tym zakresie. Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2012 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 3 pkt 1 u.f.p. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister wskazał, że zajęte w sprawie stanowisko w zakresie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, nie powinno budzić wątpliwości czego dowodem są liczne wyroki WSA w Warszawie wydane na gruncie tożsamego stanu faktycznego i prawnego na dowód czego przywołał sygnatury spraw jakie toczyły się przed tym Sądem. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że art. 128 ust. 2 u.f.p. stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem Ministra przepis ten jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister przyznał rację twierdzeniu, zawartemu w powołanym w odwołaniu, piśmie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r., że "ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie operuje proporcjami, określającymi jaka wielkość dotacji przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie" . Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Minister podkreślił, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126. art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobranej w nadmiernej wysokości". To oznacza, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają ogólne zasady wynikające z treści art. 128 ust. 2 u.f.p., co powoduje, że zadania własne jednostek samorządu terytorialnego w postaci realizowania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym są dofinansowywane a nie finansowane. Minister wskazał, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Minister przyznał rację twierdzeniu, zawartemu w powołanym w odwołaniu, piśmie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r., że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p. jest ustawa z 1991 r. o systemie oświaty. Jednakże żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Nie można podzielić poglądu wyrażonego w tym piśmie, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa na stypendia i zasiłki uczniowskie, uzasadnia stwierdzenie braku wymogu wkładu własnego gminy na realizację zadania własnego. Uzasadnienia w tym zakresie nie można upatrywać w treści art. 90b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty bo nie odnosi się on do pojęcia dotacji celowych. Odwołując się do wyroku z 28 czerwca 2001 r., sygn. U 8/00 Trybunału Konstytucyjnego Minister podkreślił, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym, gmina nie może być zwolniona z ponoszenia kosztów realizacji chociażby części zadań własnych, w tym przypadku w zakresie udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca powtórzyła zarzuty z odwołania i wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. W skardze powtórzono zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi lub w przypadku nie uwzględnienia wniosku w tym zakresie o jej oddalenie i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek dotyczący odrzucenia skargi Minister Finansów zwrócił uwagę na to, że skargę złożył we własnym imieniu Wójt Gminy Z. w sytuacji gdy na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym( Dz. U.z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm,) gmina posiadając osobowość prawną wykonuje zadania własne i na własną odpowiedzialność, zaś Wójt na podstawie art. 31 w/w ustawy jedynie reprezentuje gminę na zewnątrz. Powoduje to, że skarga została wniesiona przez osobę, która nie jest stroną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku organu dotyczącego odrzucenia skargi. Oczywiście Sąd podziela wywody prawne zawarte w odpowiedzi na skargę w zakresie w jakim wskazują one na to, że to Gmina a nie Wójt Gminy w zakresie zadań wynikających z ustawy z 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym jest stroną w sprawie. Jest oczywiste, że to Gmina była adresatem decyzji organów nakładających na nią obowiązek zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Jest także prawdą, że składając skargę Wójt Gminy Z. w jej nagłówku określił siebie jako skarżącego posługując się również pieczęcią Wójta a nie Gminy. W ocenie Sądu treść skargi w zakresie jej uzasadnienia wyraźnie jednak wskazuje, że skarżąc decyzje i kwestionując obowiązek zwrotu dotacji Wójt odnosi się do decyzji dotyczących Gminy Z. i czyni to w jej a nie swoim imieniu. Zatem można w związku z tym mówić o braku właściwego określenia (sprecyzowania) strony wnoszącej skargę, nie zaś o tym, że wniosła ją nieuprawniona strona. W istocie rzeczy celem uściślenia i wyjaśnienia tej kwestii Sąd mógł zwrócić się do wnoszącego skargę o jednoznaczne określenie skarżącego podmiotu ale brak wyjaśnienia tej kwestii, nie może mieć wpływu na uznanie, że stroną wnoszącą skargę jest w rzeczywistości Gmina. Odnosząc się natomiast do skargi i jej zarzutów należy uznać, że nie jest zasadna. Sąd nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania, które to naruszenie mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 128 ust. 2 u.f.p. – kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Powyższy przepis jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Jak trafnie zauważył Minister w zaskarżonej decyzji wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobranej w nadmiernej wysokości". Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą pisma Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. i zawartego w nim stwierdzenia, że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty. Sąd zauważa, że żaden z przepisów tej ustawy nie określa, że udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Przy czym trafnie organ zauważył, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy, w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje w sposób odmienny pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Wobec powyższego, organy trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p. Wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została wyliczona prawidłowa. W przedmiotowej sprawie dotacja udzielana była pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. weszła w życie 1 stycznia 2010 r. na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające - ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,.poz. 1241 ze zm.). Ustawodawca uwzględniając konsekwencje wprowadzenia nowej regulacji przewidział przepisy przejściowe w odniesieniu do niektórych instytucji z zakresu finansów publicznych jak również skorzystał z instytucji przedłużenia obowiązywania dawnego prawa np. w odniesieniu do art. 169 - 171 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104, ze zm.). Tego rodzaju przepisów intertemporalnych nie wprowadzono jednak w odniesieniu do stosowania art. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. Zatem w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stosowania innych zasad dofinansowania bieżących zadań własnych gminy niż te przewidziane w treści wart. 128 ust. 2 u.f.p. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.