V SA/Wa 1379/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M.S. (dalej jako skarżący) od decyzji nr [...] z [...] listopada 2009 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy. 14 stycznia 2005 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005, deklarując we wniosku pakiet "P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych" wariant P01b – półnaturalne łąki dwukośne. Decyzją z [...] maja 2006 r. skarżącemu została przyznana płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na kwotę 25 734,72 zł do powierzchni 24,37 ha, która została przekazana na jego konto bankowe 20 czerwca 2006 r., W decyzji tej wskazano, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest 1 marca 2005 r. 10 maja 2006 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny na rok 2006, deklarując powierzchnię 25,29 ha., zaś 4 lipca 2006 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, w wyniku której zmniejszył powierzchnię deklarowaną do płatności na 24,04 ha. Kolejną zmianą do wniosku z 20 października 2006 r. skarżący zmniejszył powierzchnię zadeklarowaną do płatności do wielkości 23,62 ha. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wydał decyzję z [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 23 541, 76 zł do powierzchni 23, 62 ha. 10 maja 2007 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 rok. 26 września 2007 r. skarżący dokonał dobrowolnej wpłaty w wysokości 1 763,52 tytułem nienależnie pobranej płatności na rok 2005. W wyniku powyższego uległa zmianie powierzchnia pięcioletniego zobowiązania będącego po stronie skarżącego do wielkości 22,70 ha. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał płatność w wysokości 24 780,80 zł do powierzchni 23,62 ha. 9 maja 2008 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni 23,62 ha na rok 2008. 1 września 2008 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu. W wyniku przeprowadzonej kontroli, stwierdzono różnicę w wysokości 8,37 ha między powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną we wniosku. 12 grudnia 2008 r. skarżący złożył korektę wniosku, którą dokonał zmniejszenia wnioskowanej powierzchni do płatności do wielości 21, 10 ha. Decyzją z [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z uwagi na fakt, że różnica procentowa w powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku i ustalonych w czasie kontroli wyniosła 54,88%. Skarżący 1 kwietnia 2009 r. odwołał się od powyższej decyzji do Dyrektura [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 21 maja 2009 r. skarżący złożył skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., którą następnie wycofał, wobec czego postanowieniem z 17 lipca 2009 r. WSA w B. (sygn. akt I SA/Bk 268/09) umorzył postępowanie. 4 listopada 2009 r. wysłano do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, a następnie Prezes ARiMR decyzją z [...] listopada 2009 roku ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 24 951, 70 zł. Organ uznał, że skarżący nie dotrzymał podjętego zobowiązania, zmniejszając powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Jednocześnie wskazał, że wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślił, że do momentu przeprowadzenia kontroli nie było zastrzeżeń odnośnie realizacji przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący nie zgodził się z wynikami kontroli, akcentując, iż przy dokonywaniu pomiarów powierzchni swojego gospodarstwa działał w dobrej wierze. Zdaniem skarżącego ewentualnemu zwrotowi podlegać powinna płatność, która została przyznana za rok, w którym stwierdzono rzekome zmiany w powierzchni gospodarstwa. Nadto w ocenie skarżącego nie ma do niego zastosowania obowiązek zwrotu albowiem rozbieżność w powierzchni gospodarstwa wynikała z błędu popełnionego przez kontrolerów. Wskazaną na wstępie decyzją organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że wobec przekazania na konto skarżącego płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, po jego stronie powstało zobowiązanie do realizacji tych przedsięwzięć przez okres co najmniej 5 lat. Skoro nie zostało ono wypełnione, organ był zobligowany do ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego środków finansowych. Stwierdzone nieprawidłowości powstały w wyniku kilkuletniego braku realizacji pakietu P01b na deklarowanych gruntach rolnych i dlatego zwrot nienależnie pobranych płatności dotyczy lat 2005-2007. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczących kontroli, organ podał, że wyniki kontroli zostały uwzględnione w decyzji o odmowie przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008. Decyzja ta, wobec wycofania skargi złożonej do WSA, stała się ostateczną i prawomocną, wywołując określone skutki prawne i stanowiąc podstawę do naliczenia nienależnie pobranych płatności. W skardze na powyższą decyzje, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oznaczonej numerem [...] w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił: – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że stwierdzone, w wyniku kontroli przeprowadzonej 1 września 2008 r. w gospodarstwie skarżącego, nieprawidłowości w zakresie realizowanego przez niego projektu rolnośrodowiskowego, powstały w wyniku kilkuletnich zaniedbań jego realizacji, podczas, gdy brak jest dowodów pozwalających na sformułowanie powyższego wniosku, – naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynika sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewypełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego realizacji pakietu rolnośrodowiskowego za lata 2005-2007. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podał, że z wyników ww. kontroli nie wynika, aby stwierdzony stan był wynikiem kilkuletnich zaniedbań w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie znajduje zatem uzasadnienia nałożenie obowiązku zwrotu przyznanych w latach 2005-2007 płatności. Płatności udzielane są corocznie i podjęcie pięcioletniego zobowiązania nie może stanowić jedynej podstawy do ustalenia obowiązku zwrotu pomocy udzielonej w latach poprzednich. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał podstawy prawnej nałożenia na niego tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazują przepisy, które w jego ocenie stanowią podstawę do ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie organ podkreślił, że samoistną przesłanką, powodującą konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, za cały okres ich pobierania, jest niedotrzymanie przez skarżącego 5 letniego zobowiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz.U. z 2008r. Nr 98 poz.634), Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. WE L 153 z 30 kwietnia 2004r.) oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. nr 174, poz. 1809 ze zm.), a także z przepisami procesowymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, Sąd nie dopatrzył się w sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia i uznał, iż podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa ARiMR z [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy uprzednio wydaną przez ten organ decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez M.S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych uzyskanych przez producenta rolnego na mocy decyzji z [...] maja 2006 r., [...] stycznia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. Bezspornym w sprawie niniejszej jest, iż skarżący składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Nr [...] z [...] maja 2006 roku i wynikało z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz w planie działalności rolno-środowiskowej sporządzonym według rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004 roku w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz.U. z 2004 r. Nr 181 poz. 1878 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia płatność rolno-środowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się między innymi do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 12571/999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r., ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z 29 kwietnia 2004 roku, ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004). Art. 23 rozporządzenia 12571/999/WE zobowiązuje producenta rolnego do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu P01b – półnaturalne łąki dwukośne. Określił też obszar, na którym program ten będzie realizowany. W decyzji z [...] maja 2006 r. zostało jednoznacznie wskazane, że z dniem 1 maja 2005 r. rozpoczął się 5 letni okres zobowiązania. Oznacza to, że w tym okresie skarżący jest obowiązany, na zadeklarowanym obszarze, realizować określony w decyzji program. Zwiększenie lub zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy może nastąpić tylko na warunkach określonych w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 210 lipca 2004 r. W rozpoznawanej sprawie takie zmiany powierzchni miały miejsce co wynika z wniosków kontynuacyjnych. Istota przedmiotowej sprawy jest natomiast inna. W trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w 2008 r. stwierdzono, że program rolnośrodowiskowy realizowany jest na powierzchni 15,25 ha. W tej sytuacji organ uznał, że skarżący nie realizuje programu rolnośrodowiskowego na zadeklarowanej powierzchni i zgodnie z § 17 ww. rozporządzenia w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podjął decyzję o zwrocie przez skarżącego części płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniami. Wyliczona kwota nienależnie pobranych płatności tj. 24 951,70 zł obejmuje kwoty nienależnie pobrane za lata 2005 -2007. Istotą zobowiązania skarżącego było realizowanie programu rolnośrodowiskowego przez 5 lat na określonym obszarze. Zmniejszenie obszaru oznacza, że na tej powierzchni program przestał być realizowany, a zatem zobowiązanie nie zostało dotrzymane. Niedotrzymanie 5 letniego zobowiązania przez skarżącego jest samoistną przesłanką powodująca konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, za cały okres ich pobierania. Gdyby zamiarem prawodawcy był zwrot tylko części płatności za rok, w którym stwierdzono zmniejszenie obszarów realizacji programu rolnośrodowiskowego, to niewątpliwie wynikałoby z przepisów rozporządzenia, jak ma to miejsce w przypadku zmniejszenia płatności np. gdy zostanie stwierdzone nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej (§15 ust.1 i 2), gdy zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietu (§16 ust. 1). Skoro w przypadku zwrotu płatności, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy takie zastrzeżenie nie zostało wprowadzone, to kierując się istotą 5 letniego programu rolnośrodowiskowego, należy przyjąć, że zwrot dotyczy całego okresu realizacji programu. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z celem działania rolnośrodowiskowego określonego w rozporządzeniu Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi. Zarzuty te wiążą się z częściowo nieprawidłowym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, w której organ wskazał m.in., że stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości powstały w wyniku kilkuletniego braku realizacji pakietu P01b na deklarowanych gruntach rolnych. Skarżący zarzucił bowiem, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego dotyczącego realizacji pakietu rolnośrodowiskowego za lata 2005 – 2007 i przyjął, że nieprawidłowości w zakresie realizacji tego pakietu powstały w wyniku kilkuletnich zaniedbań jego realizacji. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, z punktu widzenia sedna rozpoznawanej sprawy, nie są istotne. Nie jest bowiem ważne od kiedy program rolnośrodowiskowy nie jest realizowany. Kluczowe jest, że w trakcie trwania 5 letniego zobowiązania podjętego przez skarżącego zostało stwierdzone, że nie jest ono przez niego urzeczywistnione w całym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że wskazana powyżej nieprawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pociąga za sobą konieczności uchylenia decyzji, skoro decyzja ta odpowiada prawu. Organ wbrew zarzutom skargi zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji utrzymanej nią w mocy, wskazał przypisy prawa stanowiące podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć. Przepisy te to § 17 ust. 1 pkt. lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostany zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, albowiem środki finansowe na lata 2005 – 2007 z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodzą z funduszy wskazanych w tym przepisie. Naruszenie przepisów postępowania nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu skarżona decyzja został wydana z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, poddanego analizie i ocenie. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekła ja w sentencji wyroku.