V SA/Wa 1379/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. - [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec czynności kontrolnych uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] – Wydział Kontroli Płatników Składek pismem z dnia 20 maja 2013 r., doręczonym 4 czerwca 2013 r., zawiadomił [...] w [...] o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie: 1. Prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. 2. Ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacania tych świadczeń oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu. 3. Prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe. 4. Wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych. Zawiadomienie odebrała E. G., upoważniona przez K. S.k - prowadzącą działalność pod nazwą [...], Upoważnieniem z dnia 27 maja 2013 r. do odbioru zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, do odbioru upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz do reprezentowania firmy podczas kontroli ZUS i odbioru protokołu pokontrolnego. W dniu 4 czerwca 2013 r. E. G. wyraziła pisemną zgodę na wszczęcie kontroli przez Inspektora ZUS, przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. W dniu 2 lipca 2013 r. wpłynął do ZUS I Oddziału w [...] sprzeciw K. S.- [...] z dnia 28 czerwca 2013 r. na czynności kontrolne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Strona zarzuciła: - doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu wszczęcia kontroli (4 czerwca 2013 r.), - przedłużenie czasu trwania kontroli do 18 dni, podczas, gdy [...] jest mikroprzedsiębiorstwem i kontrola powinna trwać nie dłużej niż 12 dni, - przesłuchiwanie osób bez prawidłowych wezwań, w bardzo złych warunkach, spisywanie protokołów w niedopuszczalny sposób poprzez dopisywanie do protokołów już istniejących, nie w każdym przypadku legitymowanie przesłuchiwanego i przesłuchującego. W sprzeciwie zawarty został wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia z powołaniem się na brak poinformowania Strony o przysługujących jej uprawnieniach, w tym o terminie do złożenia sprzeciwu. Pismem ZUS z dnia 11 listopada 2013 r., nr [...], Strona została poinformowana o odmowie przywrócenia terminu na złożenie sprzeciwu, ponieważ termin 3 dniowy na wniesienie sprzeciwu określony w art. . 84c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.) jest, zdaniem organu, terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Organ stanął na stanowisku, że sprzeciw wpłynął po upływie określonego w przepisach terminu , ale także po zakończeniu całej kontroli. Termin z art. 84c ust. 3 i 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jako termin prawa materialnego nie mógł zostać przywrócony. Organ odniósł się także szczegółowo do merytorycznych zarzutów sprzeciwu nie podzielając ich. W dniu 19 września 2013 r. Strona wniosła odwołanie, w którym powołując się na kodeks postępowania administracyjnego stanęła na stanowisku, iż termin do wniesienia sprzeciwu może zostać przywrócony. Rozwinęła także argumentację na poparcie zarzutów merytorycznych. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ II instancji podzielił stanowisko ZUS o materialnoprawnym charakterze terminu do wniesienia sprzeciwu, określonym w art. 84 c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odniósł się także do merytorycznych zarzutów odwołania - nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. W skardze z dnia 27 listopada 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. K. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie wskazując na naruszenie: - art. 77 ust. 1 i 2, 79 ust. 4 i 5, 84c ust. 12 w zw. z ust. 10, ust. 13 oraz art. 83 w zw. z art. 104 i 105 § 1 , art. 109 – ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i zarzucając przedwczesne rozpoczęcie kontroli, nieodstąpienie od kontroli, pominięcie okoliczności, iż firma jest mikroprzedsiębiorstwem; - art. 6 do 12, 138, 58, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Skarżąca zajęła stanowisko, iż termin na wniesienie sprzeciwu ma charakter procesowy oraz powtórzyła zarzuty merytoryczne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie zajmując dotychczasowe stanowisko co do charakteru terminu na wniesienie sprzeciwu oraz rozbudowując dotychczasową argumentację merytoryczną. W dniu 10 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem, sygn. V SA/Wa 163/14, odrzucił skargę powołując w uzasadnieniu postanowienia uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. II GPS 3/13, w której NSA zajął stanowisko, iż na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. S. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2911/14, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż : |- sprzeciw połączony z wnioskiem o przywrócenie terminu załatwiony został pismem organu z dnia 11 lipca 2013 r., którym poinformowano | |Skarżącą o niedochowaniu terminu do złożenia sprzeciwu i braku podstaw prawnych do jego przywrócenia, organ na podstawie art. 61a § 1 | |k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu, nadając temu rozstrzygnięciu formę decyzji.| |Rozstrzygnięcie to zostało, wskutek złożonego odwołania, utrzymane w mocy decyzją zaskarżoną. Organ błędnie uznał, że odmowa wszczęcia | |postępowania następuje w drodze decyzji, bowiem jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione | |przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej | |wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, stosownie do § 2 wskazanego artykułu, | |- uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, odnosi się do innej, niż określona w zaskarżonym | |rozstrzygnięciu materii. Przedmiotem uchwały była dopuszczalność skargi na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. | |84c u.s.d.g., a więc na rozstrzygnięcie dotykające meritum sprawy wynikłej w postępowaniu kontrolnym, natomiast zaskarżona decyzja (w | |istocie postanowienie) nie załatwiała w żaden sposób samego sprzeciwu, lecz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 84c ust.| |9 i 16 u.s.d.g., rozstrzygała kwestię procesową dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu wobec | |podjęcia i wykonywania kontroli, | |- sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg | |na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. a zatem decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2013 r., utrzymująca w mocy | |decyzję ZUS z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu podlega kontroli sądu | |administracyjnego, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów | |administracyjnych: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, wobec treści postanowienia NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., zważył, co | |następuje: | |Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przesądzenie charakteru prawnego terminu na wniesienie sprzeciwu z art. 84c | |ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. | |W ślad za poglądem wyrażanym w judykaturze (między innymi wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. I GSK 698/11) należy przyjąć, iż | |rację ma Skarżąca. | | | | | Termin dla dokonania czynności jaką jest sprzeciw uregulowany w przepisie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarcze jest terminem procesowym, a zatem podlega on przywróceniu. Na ten jego charakter wskazuje to, iż określa granice czasowe dla dokonania konkretnej czynności procesowej i nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków Strony o charakterze materialnoprawnym. Taki charakter omawianego terminu potwierdza także wskazanie w przepisie art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, iż do postępowań w zakresie rozpatrywania sprzeciwu, a także zażalenia na wydane wówczas postanowienie, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec procesowego charakteru sprzeciwu podlega on ocenie w zakresie możliwości przywrócenia. Stosownie do normy art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego (przedsiębiorcy), jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Brak możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu stanowiłby nieuprawnione wyłączenie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wobec Strony. Stojąc na gruncie materialnoprawnego charakteru terminu do wniesienia sprzeciwu organ nie przeprowadził postępowania w zakresie zbadania przesłanek do jego przywrócenia. Decyzja ( jako wskazał NSA winno być postanowienie) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu była przedwczesna. To rozstrzygnięcie bazowało na błędnym założeniu, iż sprzeciw wniesiony po terminie w żadnym przypadku nie może wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w jego sprawie, ponieważ nie ma możliwości jego przywrócenia – i jako takie podlega usunięciu z obrotu prawnego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ będzie zobowiązany do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu, na gruncie art. 58 kpa . Rozstrzygnięcie tej kwestii otworzy drogę dalszemu postępowaniu, zależnie od podjętego przez organ postanowienia. Sąd wskazuje na niekonsekwencję organu, który wbrew swemu stanowisku, iż sprzeciw wniesiony został po terminie i pomimo nierozpoznania wniosku o jego przywrócenie odniósł się bardzo szczegółowo do merytorycznych zarzutów w nim sformułowanych i to zarówno w uzasadnieniu decyzji I jak i II instancji a nawet w odpowiedzi na skargę. Wywody te pozostają poza rozważaniami Sądu, który zobligowany był wyłącznie do kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu – decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.