V SA/Wa 138/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. im. prof. dr hab. E. R. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] przedmiocie: przyznania dotacji z budżetu państwa. skargę oddala Przedmiotem skargi z dnia 11 maja 2007r. wniesionej przez I.w Warszawie (dalej: I.) jest decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007r., na podstawie której przyznano dotację podmiotową w wysokości [...] zł na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2007r. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] czerwca 2006 r. I. złożył do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o dofinansowanie działalności statutowej na rok 2007 w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 238, poz. 2390 ze zm.) dalej: u.z.f.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. przyznał dotację podmiotową w wysokości [...] zł na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2007 roku. I. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z prośbą o zwiększenie przyznanej dotacji podmiotowej do wysokości poniesionych kosztów w roku 2006 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie stwierdzono uchybień w zakresie zgodności procedury przyznania dotacji podmiotowej z przepisami u.z.f.n. Wysokość dotacji podmiotowej została ustalona według pozytywnie zaopiniowanych w dniu [...] stycznia 2007 r. przez Komitet Polityki Naukowej i Naukowo-Technicznej "Wytycznych do określenia dotacji statutowej na rok 2007" oraz po zasięgnięciu opinii obu komisji Rady Nauki. W skardze na powyższą decyzję I. wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o przyznanie dotacji podmiotowej na rok 2007 w wysokości kosztów poniesionych w 2006 r. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 k.p.a., bowiem w jej uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat realizacji ustawowego obowiązku konsultacji wniosku z Zespołem Odwoławczym, jak też ewentualnych wniosków Zespołu Odwoławczego z przeprowadzonej oceny. Podniesiono ponadto, iż przyznanie I. dotacji podmiotowej na rok 2007 w kwocie [...] zł stanowi naruszenie art. 3 ust. 3 u.z.f.n. I. zarzucił także naruszenie art.10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem odrzucającym ww. skargę wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a. jest ona niedopuszczalna, bowiem ani decyzja I instancji z [...] stycznia 2007 r., ani decyzja z dnia [...] marca 2007 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie odnosi się do wniosku skarżącego o dofinansowanie działalności statutowej w 2007 r. w części dotyczącej jego nieuwzględnienia. Skarga I. nie dotyczy decyzji przyznającej dotację lecz decyzji "w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o przyznanie dotacji podmiotowej na rok 2007r. w wysokości kosztów poniesionych w 2006 r.", a więc nieistniejącej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu Instytut zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, kiedy brak było przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia, 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie złożonej przez Instytut skargi na "decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [..] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2007 r.", a rozpoznanie nieistniejącej skargi "na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie podstawowej działalności statutowej", 3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., polegające na nie zastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, poprzez niezbadanie przez WSA w Warszawie naruszenia: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2 u.z.f.n., polegającego na pominięciu w uzasadnieniu decyzji organu opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego, co utrudniło skarżącemu kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego, - art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady wysłuchania stron, polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu odwoławczym, - art. 3 ust. 3 u.z.f.n., polegającego na uznaniu, że dotacja podmiotowa przyznana skarżącemu na rok 2007 w wysokości [...] zł, jest zgodna z pozytywnie zaopiniowanymi przez Komitet Polityki Naukowej i Naukowo-Technicznej Rady Nauki przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego "Wytycznymi dla określenia dotacji statutowej na rok 2007", w sytuacji kiedy jest ona niższa niż należna w oparciu o wyżej wspomniane wytyczne, - art. 111 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 9 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i zasady informowania stron, poprzez niezbadanie rzeczywistych intencji strony zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczącym części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji i nie zakwalifikowaniu jego treść jako żądania uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie wobec braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2009r. sygn.akt II GSK 171/09, uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż skarga I. z dnia 11 maja 2007 r. czyni zadość warunkom określonym w art. 57 § 1 p.p.s.a., gdyż wypełnia wymogi stawiane pismom procesowym w postępowaniu sądowym, a ponadto wskazuje zaskarżoną decyzję i organ, który ją wydał. Zawiera także wykaz zarzucanych naruszeń prawa. Ponadto w skardze został sformułowany wniosek "o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o przyznanie dotacji podmiotowej na rok 2007 w wysokości kosztów poniesionych w 2006 r." Dalej Sąd wyjaśnił, iż z treści art. 57 § 1 p.p.s.a. nie wynika aby w skardze skarżący był zobowiązany określać swoje żądanie. Skarżący zatem nie musi precyzować czy żąda uchylenia zaskarżonego aktu, czy też stwierdzenia jego nieważności, czy jego żądanie dotyczy całej decyzji, czy też tylko jej części itp. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przewidziane w powołanym przepisie niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd jest jedynie związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W związku z powyższym – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można uznać za trafne stanowisko, iż o tym jaki jest przedmiot zaskarżenia w konkretnej sprawie decyduje wyłącznie wniosek skarżącego sformułowany w skardze. Aby móc jednoznacznie rozstrzygnąć czy skarga ta dotyczy decyzji w niej określonej Sąd I instancji powinien oceny tej dokonać mając na względzie całokształt akt sprawy administracyjnej. W szczególności Sąd powinien rozważyć, jaki jest zakres żądania objętego wnioskiem skarżącego, który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie porównać go z materiałami zawartymi w sprawie zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym, a także wydanymi rozstrzygnięciami w decyzjach z dnia [...] stycznia 2007 r., a następnie z dnia [...] marca 2007 r. Przy tej ocenie Sąd winien uwzględnić, iż wniosek I. wszczynający postępowanie administracyjne w tej sprawie stanowi podstawę - w myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 238, poz. 2390 ze zm.) - do przyznania przez Ministra środków finansowych na naukę w drodze decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 171/09 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej I. Badając ponownie sprawę we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007r., mocą której przyznano Instytutowi dotację podmiotową w wysokości [...] zł na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2007r. Wysokość dotacji została obliczona na podstawie pozytywnie zaopiniowanych w dniu [...] stycznia 2007r. przez Komitet Polityki Naukowej i Naukowo-Technicznej "Wytycznych do określenia dotacji statutowej na rok 2007". Zgodnie z wytycznymi, dotacja dla jednostek posiadających III kategorię, a taką posiada I., wynosi 75% kwoty bazowej przyznanej w 2006r. Od tej kwoty uzależniona jest wysokość dotacji w 2007r. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga kwestia samej kwoty bazowej. Mianowicie wysokość kwoty bazowej stanowi kwota dotacji statutowej z roku 2006r., z wyłączeniem z niej środków na działalność wspomagającą badania, zwiększeń dotacji z przeznaczeniem na zakup aparatury naukowo-badawczej czy innych jednorazowych zwiększeń dotacji wynikających ze zdarzeń losowych. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, kwotę bazową dotacji stanowiła kwota [...] zł przyznana decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...]. Późniejsze zwiększenia dotacji nie zwiększały ww. kwoty bazowej, ponieważ środki przyznano z przeznaczeniem na finansowanie wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu działalności wspomagającej badania (decyzja z dnia [...] maja 2006r. nr [...]), oraz z przeznaczeniem na finansowanie kosztów zakupu aparatury naukowo-badawczej (decyzja z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], decyzja z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...]). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego została wydana zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz wytycznymi przyjętymi do określania przyznawania dotacji statutowej na 2007r. i Sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się uchybień tego rodzaju, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie naruszył również przepisów procesowych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek Instytutu o ponowne rozpatrzenie sprawy został poddany, zgodnie z art.5 ust.2 i 3 ustawy z dnia 8 października 2004r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. z 2004r. Nr 238, poz. 2390ze zm.), ocenie Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, który sporządził opinię w dniu [...] marca 2007r. Wbrew twierdzeniom I., konkluzja tej opinii została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów natury procesowej Sąd wyjaśnia, iż w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także i jednocześnie wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu i z tych względów na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.