V SA/Wa 1383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi D. G. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia ... maja 2010 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu - oddala skargę - Skarżący – D. G. K..." – ... października 2010 r. złożył Regionalnej Instytucji Finansowej Agencji Rozwoju P. S.A. (RIF ARP) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Intensyfikacja współpracy celem świadczenia efektywnego doradztwa prawnego poprzez wprowadzenie systemu informatycznego C." w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013, Działania 8.2. "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B". RIF pismem z ... lutego 2010 r. poinformowała Skarżącego, że zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację jego projektu, gdyż projekt nie spełniał wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tj. "przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.2 PO IG oraz wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowane, odzwierciedlają złożone cele projektu, adekwatne dla danego celu projektu i realne do osiągnięcia". W arkuszu oceny merytorycznej wniosku wskazano, że w przedmiotowym projekcie błędnie zdefiniowano partnerów, automatyzacja wymiany informacji będzie miała charakter tylko jednostronny, a partnerzy będą się łączyć z systemem Wnioskodawcy za pomocą Internetu nie integrując przy tym własnych systemów. W punkcie 6 kryterium merytorycznego uznano, że nie ujęto wskaźnika rezultatu odzwierciedlającego planowane zmniejszenie kosztów w związku ze stworzeniem systemu informatycznego. Stwierdzono nadto, że nie została przedstawiona metodologia obliczania i weryfikowania wskaźników produktu i rezultatu, co uniemożliwia poprawne rozliczenie projektu. Skarżący nie zgodził z negatywną oceną wniosku i pismem z ... lutego 2010 r. wniósł do RIF protest. RIF pismem z ... marca 2010 r. poinformował Skarżącego, że protest został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia RIF podała, że Wnioskodawca w pkt 6 Biznes Planu opisał jedynie planowane przedsięwzięcie, a partnerzy biorący udział w projekcie z systemu Wnioskodawcy będą korzystali jedynie za pomocą sieci Internet, co świadczy o tym, że projekt nie dotyczy integracji z systemami informatycznymi partnerów biznesowych. Wnioskodawca nie wykazał także ewentualnych ograniczeń technologicznych odnośnie integracji systemu Wnioskodawcy z systemami przedsiębiorców współpracujących. Ponadto Skarżący nie zawarł w Biznes planie metodologii obliczania i weryfikowania (źródła danych, algorytmy, itd.) zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu. Skarżący od powyższego rozstrzygnięcia pismem z ... marca 2010 r. złożył odwołanie do Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Instytucji Pośredniczącej). MSWiA rozstrzygnięciem z ... maja 2010 r. rozpoznała odwołanie, stwierdzając, że protest rozpatrzony został w sposób właściwy. Organ uznał, że zastrzeżenia Wnioskodawcy co do sposobu realizacji kryterium 1: "Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.2 PO IG" są uzasadnione i w tym zakresie projekt mógłby podlegać powtórnej ocenie. Jednocześnie organ uznał, że ocena projektu i rozpatrzenie protestu w zakresie kryterium 6: "Wskaźniki projektu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają złożone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia" zostały przeprowadzone prawidłowo. Organ wskazał, że zgodnie z instrukcją do pkt 14 Biznes planu: "Do określonych celów ilościowych należy przyporządkować odpowiednie wskaźniki ich realizacji, których deklarowane wartości należy przedstawić w pkt 13 wniosku o dofinansowanie. Należy także opisać metodologię obliczania i weryfikowania (źródła danych, algorytmy, itd.) zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu". Organ uznał za zasadny zarzut RIF dotyczący braku wskazania w pkt 14 Biznes planu metodologii obliczenia i weryfikowania zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu. Z dokumentacji wynika, że Wnioskodawca właściwie określił oraz scharakteryzował ilościowe oraz jakościowe cele projektu na poziomie produktu oraz rezultatu, w tym cele obligatoryjne projektu. Jednakże Wnioskodawca w punkcie tym nie określił metodologii obliczania i weryfikowania zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu. Organ podkreślił, że zawarte w odwołaniu stwierdzenie, że nie ma potrzeby opisywania metodologii obliczania i weryfikowania zaplanowanych wskaźników produktu i rezultatu jest bezzasadne. Metodologia obliczania i weryfikowania wskaźników jest niezbędna do oceny wniosku o dofinansowanie oraz przeprowadzenie kontroli projektu realizowanego w ramach działania 8.2 PO IG. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 7 pkt 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu dla działania 8.2 w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka – "(...) aby wniosek mógł zostać rekomendowany do wsparcia musi spełniać wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej (...)". Oznacza to, że niespełnienie co najmniej jednego kryterium oceny merytorycznej skutkuje negatywną oceną wniosku o dofinansowanie. Na powyższe rozstrzygnięcie ... czerwca 2010 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. iż zostało wydane bez podstawy prawnej lub z naruszeniem postępowania określonego w dokumentach programowych, przez: a) błędne przyjęcie, że literalną zgodność wytycznej zapisanej w punkcie 14 Biznes planu "Należy także opisać metodologię obliczania i weryfikowania (źródła danych, algorytmy, itd.) zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu" z brzmieniem treści wpisanych przez Wnioskodawcę w tabele tego formatu stanowi obligatoryjną i samodzielną przesłankę pozytywnej oceny merytorycznej wniosku, nawet wówczas, gdy nie występuje możliwość, jak i potrzeba (w świetle dokumentów programowych i instrukcji) opisywania metodologii ich obliczania i weryfikowania; b) bezzasadne uznanie, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy w całości, podczas gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia MSWiA stwierdził, że zarzuty Wnioskodawcy co do sposobu realizacji kryterium 1 są uzasadnione i w tym zakresie projekt podlega powtórnej ocenie; c) brak nadzoru nad RIF, albowiem zarzuty powołane w toku instancji przez Wnioskodawcę potwierdzają błędną praktykę Instytucji Pośredniczącej, która stosuje praktykę sprzeczną z dokumentami programowymi PO IG, czego logiczną konsekwencją jest negatywna ocena przedmiotowego wniosku. Wskazując na powyższe naruszenia prawa Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Pośredniczącą. W motywach skargi Skarżący podkreślił, że nie twierdzi, że nie ma potrzeby opisywania metodologii obliczania i weryfikowania zaplanowanych wskaźników produktu i rezultatu – ale, że nie jest możliwe wskazanie metodologii obliczenia wskaźników określonych w jego wniosku. Skarżący przytoczył definicję słownikową pojęcia "metodologia", która oznacza naukę o metodach badań, o skutecznych sposobach dociekania ich wartości poznawczej. Wskaźnikiem określono natomiast liczbę wyrażającą ujęty procentowo stosunek wielkości rozpatrywanych do przeciętnej podstawy: procentowe określenie jednej wartości w stosunku do drugiej. W świetle przytoczonych definicji, poszerzonych o wytyczne wypełniania biznes planu, Skarżący stwierdził, że dla podanych wskaźników produktów i rezultatu, jakimi są "liczba wdrożonych systemów typu B2B", "liczba przedsiębiorstw objętych systemem B2B", "procesy biznesowe objęte systemem B2B", "stworzona infrastruktura techniczna niezbędna dla wdrożenia systemu B2B i realizacja zaplanowanych procesów drogą elektroniczną", "liczba pracowników wdrażających projekt", "skrócenie czasu realizacji zamówienia bezpośrednio po zakończeniu projektu" – nie występuje możliwość, jak i potrzeba (w świetle dokumentów programowych i instrukcji) opisywania ich metodologii obliczania i weryfikowania. Skarżący wskazał, że do obliczenia i weryfikacji tak niewielkiej liczby wskaźników, przy tego rodzaju projekcie nie stosował żadnych statystycznych, bądź matematycznych metod obliczania i weryfikacji. Skarżący wskazał, że organy nie wskazały również w swoich rozstrzygnięciach, w jaki sposób Wnioskodawca miałby w treści biznes planu określić naukową metodę, czy też skuteczny sposób dociekania wartości poznawczej w oparciu o algorytmy, źródła danych i itp. Skarżący podkreślił, iż tam, gdzie było to zasadne i możliwe doprecyzował w biznes planie niezbędne informacje. W opinii Skarżącego treść tabeli 13 wniosku, jak i tabela 14 Biznes planu pozwala na jednoznaczne zweryfikowanie wskaźników oraz ocenę i rozliczenie wniosku. Skarżący zarzucił, że osobiście sporządzał wniosek, który zawiera identyczne wskaźniki, stanowi swoistą kopię wniosku Skarżącego, w identyczny sposób Wnioskodawca nie określił metodologii obliczenia wskaźników – a wniosek ten został przez RIF oceniony pozytywnie, zrealizowany i rozliczony. W ocenie Skarżącego fakt ten w istotny sposób podważa zaufanie obywateli do organów państwa. Skarżący zarzucił także, że zawarty w pkt 14 Biznes planu zapis: "Należy także opisać metodologię obliczania i weryfikowania (źródła danych, algorytmy, itd.) zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu" nie ma odzwierciedlenia w odniesieniu do współczynników, które nie wymagają metodologii ich obliczenia i weryfikowania – obligatoryjnie skutkuje negatywną oceną merytoryczną. Praktyka prezentowana przez Instytucje pośredniczące 1 i 2 stopnia nie ma poparcia w dokumentach programowych takich jak chociażby Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO Województwa P. na lata 2007 – 2013 ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z ... maja 2010 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r., ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d u.z.p.p.r. ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Kryteria wyboru finansowanych inwestycji określone zostały w załączniku 1 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG, Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki. Dla Działania 8.2: "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B" określono 6 kryteriów merytorycznych, w tym: "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu i realne do osiągnięcia", którego to kryterium, zdaniem organu, projekt nie spełnia, ponieważ skarżący nie wskazał w punkcie 14 Biznes planu metodologii obliczenia i weryfikowania zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu. Obowiązek wskazania takiej metodologii wynika z instrukcji wypełniania punktu 14 Biznes planu, zgodnie z którą w punkcie tym należy "opisać metodologię obliczania i weryfikowania (źródła danych, algorytmy, itd.) zaproponowanych wskaźników produktu i rezultatu". Wskazanie tej metodologii jest niezbędne do przeprowadzenia oceny projektu. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, iż w przypadku jego projektu nie występuje możliwość, jak i potrzeba opisywania metodologii ich obliczenia i weryfikowania. Trafnie argumentuje organ w odpowiedzi na skargę, że sam fakt, iż skarżący do obliczania i weryfikacji wskaźników podanych we wniosku nie stosował żadnych danych statystycznych bądź matematycznych metod obliczania i weryfikacji, nie może przemawiać na jego korzyść. Sąd nie podziela opinii skarżącego, iż niewielka ilość wskaźników podanych we wniosku sprawia, że wskazywanie metodologii ich obliczania i weryfikowania jest niepotrzebne i stanowiłoby błąd. Podkreślić należy, że organ bez dysponowania wiedzą na temat metodologii przyjętej przez skarżącego nie miał możliwości dokonania na jakiej podstawie na przykład określono wskaźnik rezultatu "Skrócenie czasu realizacji zamówienia bezpośrednio po zakończeniu projektu". Nie jest jasne w jaki sposób skarżący ustalił, iż w wyniku wdrożenia jego projektu czas realizacji zamówienia ulegnie skróceniu z czternastu do siedmiu dni. Skarżący powinien wskazać metodę za pomocą której dokonał takiego obliczenia. Sąd zwraca uwagę, że obowiązek podania metodologii obliczenia dotyczy wszystkich wnioskodawców niezależnie od ilości wskaźników podanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto dokument "Biznes plan" stanowi obligatoryjny załącznik do wniosków o dofinansowanie, którego wzór został zamieszczony w ogłoszeniu o konkursie, w którym udział wziął skarżący. Wszyscy wnioskodawcy w ramach tego konkursu są zobowiązani do sporządzenia Biznes planu posługując się tym formularzem. Tym samym obowiązkiem wszystkich wnioskodawców jest stosowanie się do instrukcji wypełnienia zawartych w tym dokumencie. Obowiązkiem oceniających jest natomiast stosowanie jednolitych kryteriów oceny projektów, tak aby zapewnione była zasada równości wnioskodawców. Organ nie miał zatem możliwości zwolnienia skarżącego z obowiązku, którym objęci są wszyscy biorący udział w przedmiotowym konkursie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu rozpatrzenia odwołania Sąd stwierdza, że organ prawidłowo uznał, iż protest został rozpatrzony w sposób właściwy. Wskazać należy, że organ przychylił się do argumentacji skarżącego dotyczącej jednego z kryteriów merytorycznych ("Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.2 PO IG.") i uznał, że mógłby podlegać powtórnej ocenie, jednak ze względu na niespełnienie z drugiego z kryteriów, skierowanie projektu do ponownej oceny byłoby bezcelowe. Projekt zgłoszony do konkursu w ramach działania 8.2 PO IG musi bowiem spełniać wszystkie kryteria merytoryczne. Brak jest również podstaw do uznania zarzutu co do sposobu sprawowania nadzoru przez organ nad Regionalnymi Instytucjami Finansującymi, skoro na etapie rozpatrywania protestu organ przychylił się do tych argumentów skarżącego, które były zasadne. Świadczy to o tym, że nadzór jest sprawowany prawidłowo. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi, iż skarżący sporządzał wniosek, który zawierał identyczne wskaźniki i w identyczny sposób nie określał metodologii obliczania wskaźników, jak przedmiotowy wniosek, a został przez organ oceniony pozytywnie, zrealizowany i rozliczony. Wskazać bowiem należy, iż powyższe nie oznacza, że to w niniejszej sprawie ocena kryterium "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu i realne do osiągnięcia opłacalność finansową" została dokonana błędnie. Zdaniem Sądu przeprowadzona w sprawie ocena wniosku skarżącego jest prawidłowa. Jest oceną rzetelną, bezstronną, mającą swoje logiczne uzasadnienie. Prawidłowości tej oceny nie podważają podniesione w skardze zarzuty. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.