V SA/Wa 1384/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez P. (dalej: "Beneficjent" "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "[...]JWPU", "organ I instancji"), z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) – z wyłączeniem Działania 6.1 PO KL, zawartego pomiędzy Zarządem Województwa [...], a [...]JWPU. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] sierpnia 2010 r. pomiędzy P., a Województwem [...], w imieniu którego działała [...]JWPU, dalej: "umowa o dofinansowanie", Skarżąca w okresie [...] realizowała projekt pt. [...]. W ramach projektu zaplanowano przeprowadzenie m.in. [...]. Na realizację zadań projektu przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w wysokości [...] zł. Pierwsza transza dofinansowania w kwocie [...] zł została przekazana Beneficjentowi w dniu [...] września 2010 r., druga transza w kwocie [...] w dniu [...] marca 2011 r., trzecia transza w kwocie [...] zł w dniu [...] sierpnia 2011 r., czwarta transza - ostatnia w kwocie [...] zł w dniu [...] września 2012 r. pomniejszonej o kwotę [...] zł. Ponadto w dniu [...] października 2012 r. przekazano Beneficjentowi dopłatę do czwartej transzy w kwocie [...] zł, a w dniu [...] lutego 2014 r. kwotę [...] zł. Przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Skarżący był zobowiązany do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, dalej: "Wytyczne" (§ 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie oraz pkt 4 lit. a podsekcji 3.1.3.1 Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r., w przypadku realizacji zamówień przekraczających równowartość kwoty 14 tys. euro netto Beneficjent był zobowiązany do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia; równocześnie zobowiązany był do zamieszczenia na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę) oraz w swojej siedzibie powyższego zapytania ofertowego. Zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oferty oraz termin składania ofert. Jak ustalił organ I instancji Beneficjent w zadaniu Nr 5 i 7 wniosku o dofinansowanie projektu założył wydatki dotyczące [...] w łącznej kwocie [...] zł brutto, co zobowiązywało do zastosowania Zasady konkurencyjności na wyłonienie wykonawcy zamówienia w zakresie [...]. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] stwierdzono wydatki niekwalifikowalne dotyczące kosztów [...] na potrzeby projektu. We wnioskach o płatność Beneficjent rozliczył wydatki poniesione na ten cel w kwocie [...] zł brutto. Ustalono, że Skarżący nie dopełnił procedur określonych w § 20 ust.1 pkt 1 umowy o dofinansowanie bowiem zapytanie ofertowe nie zawierało kryteriów oceny ofert oraz terminu składania ofert i nie było zamieszczone na stronie internetowej, co Beneficjent potwierdził w korespondencji kierowanej do [...]JWPU. W związku z niedopełnieniem ww. wymogów organ I instancji zastosował wskaźnik korekty finansowej w wymiarze 15% wartości faktycznie poniesionych wydatków kwalifikowalnych z tytułu przedmiotowego zamówienia w oparciu o taryfikator: Wskaźniki procentowe do określania wartości korekty finansowej za naruszenie zasady konkurencyjności, stanowiący załącznik do Zasad finansowania PO KL z dnia 22 grudnia 2011 r. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Dyrektor [...]JWPU zobowiązał PFON do zwrotu części dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości, jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju Nr [...] uchylił ww. decyzję, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], zobowiązał Skarżącą do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pt. [...] wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu, tj.: dla kwoty [...] zł - od dnia [...]września 2012 r., dla kwoty [...] zł - od dnia [...] października 2012 r. dla kwoty [...] zł - od dnia [...] lutego 2014 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Strona wniosła odwołanie. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że działanie organu I instancji było prawidłowe. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że naruszenie § 20 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej "u. f. p". Organ II instancji ustalił, że w ramach projektu rozliczono [...] zł, a nie [...] zł, jak twierdzi Strona. Różnica pomiędzy faktyczną kwotą rozliczenia projektu, tj. [...] zł, a kwotą, na którą wskazuje Skarżąca wynosi [...] zł. Na tę kwotę składa się; - kwota [...] zł (w tym kwota z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wydatkowaniu [...] zł oraz kwota korekty finansowej [...]zł), - kwota korekty finansowej [...] zł, stanowiące pomniejszenie IV transzy dokonane przez Instytucję Wdrażającą za zgodą Strony (oświadczenie kierownika projektu z dnia [...] października 2012 r.). Od kwoty [...] zł naliczono odsetki w wysokości [...] zł, o kwotę których dokonano pomniejszenia IV transzy dofinansowania, na co Odwołujący wyraził zgodę. Zatem, jak stwierdził organ II instancji, kwota [...] zł nie stanowi przedmiotu sporu w niniejszym postępowaniu. W dniu [...] listopada 2012 r. Strona dokonała zwrotu części niewykorzystanych środków na rachunek [...]JWPU w wysokości [...] zł, co oznacza, iż kwota pozostała do zwrotu stanowi [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Jak wskazał organ odwoławczy w trakcie realizacji projektu Beneficjent dokonał zwrotu następujących kwot na rachunek [...]JWPU: - [...] zł, z tytułu środków niewykorzystanych na koniec roku budżetowego 2010, które zostały ponownie przekazane na realizację projektu; - [...] zł, z tytułu środków korekty finansowej, która to kwota została ponownie przekazana na realizację projektu; - [...] zł, z tytułu środków niewykorzystanych na koniec roku budżetowego 2011, które zostały ponownie przekazane na realizację projektu; - [...] zł, z tytułu wyrównania zwrotu środków niewykorzystanych na koniec roku budżetowego 2011, która to kwota została ponownie przekazana na realizację projektu; - [...] zł, z tytułu środków zwrotu oszczędności na koniec realizacji projektu - [...] zł, z tytułu środków korekty finansowej, - [...] zł, z tytułu kwoty odsetek od wydatków niekwalifikowalnych. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że kwota [...] zł odpowiada różnicy środków przekazanych Beneficjentowi, a rozliczonych (jako wydatki zatwierdzone i kwalifikowalne) przez niego we wnioskach o płatność, która zgodnie z 28 ust. 4 umowy o dofinansowanie podlega zwrotowi jako niewykorzystana na koniec realizacji projektu. W tej kwocie – jak podkreślił organ II instancji – mieszczą się środki, które zostały zakwestionowane przez organ i uznane za niekwalifikowalne. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze Beneficjent zarzucił, że: - stwierdzone uchybienia proceduralne dotyczące wyłonienia wykonawcy usług w zakresie zakwaterowania i wyżywienia uczestników szkoleń nie miały wpływu na wynik procedury wyboru oferenta, a [...]JWPU nie była zobowiązana do zastosowania taryfikatora korekt i mogła odstąpić od wymierzania kary finansowej, - kierownik Projektu wyraził zgodę wyłącznie na przyjęcie przez PFON kwoty transzy pomniejszonej o kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne (nie wyraził zgody na zwrot środków uznanych za niekwalifikowalne ani na pomniejszenie transzy o kwotę odsetek), - [...]JWPU dokonała nieprawidłowego rozliczenia czwartej transzy dofinansowania w wysokości [...] zł, w tym m.in. spowodowała dwukrotne zapłacenie odsetek od tej samej kwoty. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji") wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie Sąd zobowiązał Pełnomocników Stron do złożenia do akt w terminie 7 dni załączników do protokołu, w których Strony wyjaśnią kwestię związaną z rozliczeniem kwoty [...] zł, o której mowa m.in. w skardze (str. 4) oraz złożenia w odniesieniu do rozliczenia tej kwoty materiałów źródłowych. Pismami z dnia 9 lutego i 10 lutego 2016 r. Strony złożyły załączniki do protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t. j. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowy projekt pt. [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki był realizowany na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84 poz. 712 ze zm.), dalej: "u. z. p. p. r." oraz w oparciu o przepisy wewnętrzne wydane na podstawie tej ustawy przez podmioty tam wskazane, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w wersji obowiązującej w dacie realizacji zamówienia, a także zapisy umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] sierpnia 2010 r. pomiędzy P., a Województwem [...], w imieniu którego działała [...]JWPU. Treść Wytycznych oraz treść umowy cywilnoprawnej stanowi regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu. Zapisy te stanowiąc o sposobie wydatkowania pieniędzy są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u. f. p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10 powołanego artykułu. Art. 184 ust. 1 u. f. p stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych m.in. ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 wymienionej ustawy, to także procedury wskazane w umowie o dofinansowanie projektu zawartej w dniu [...] sierpnia 2010 r. pomiędzy P., a Województwem [...], w imieniu którego działała [...]JWPU (Instytucja Wdrażająca). W rozpoznawanej sprawie organy orzekające zarzuciły Stronie skarżącej naruszenie § 20 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym w przypadku realizacji zamówień przekraczających równowartość kwoty 14 tys. euro netto beneficjent zobowiązuje się do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia; równocześnie zobowiązany jest do zamieszczenia na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę) oraz w swojej siedzibie powyższego zapytania ofertowego; zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oferty oraz termin składania ofert. Beneficjent w procesie wyłaniania wykonawcy zamówienia w zakresie [...], które przekraczało równowartość kwoty 14 tys. euro netto, nie dopełnił obowiązku zamieszczenia zapytania ofertowego na stronie internetowej, a zapytanie ofertowe nie zawierało kryteriów oceny ofert oraz terminu składania ofert. Zdaniem organów powyższe uchybienie spowodowało naruszenie zasady konkurencyjności. Dokonując takiej kwalifikacji naruszenia organ odwołał się do Wytycznych dotyczących określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS, z których wynika, że celem zasady konkurencyjności jest zapewnienie przejrzystości w zakresie ponoszenia wydatków współfinansowanych ze środków EFS oraz publicznego dostępu do ofert, jak również wybór oferty najkorzystniejszej, zwłaszcza cenowo. Strona skarżąca nie neguje faktu, iż do opisanej wyżej nieprawidłowości doszło, jednak wskazuje, że stwierdzone uchybienia proceduralne dotyczące wyłonienia wykonawcy usług w zakresie zakwaterowania i wyżywienia uczestników szkoleń nie miały wpływu na wynik procedury wyboru oferenta, przeprowadzonej w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. W ocenie Sądu stanowisko Skarżącej nie jest słuszne. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że Strona naruszyła zasadę konkurencyjności określoną w § 20 umowy o dofinansowanie, co uzasadnia uznanie części wydatków poniesionych na ten cel za niekwalifikowalne. Niedopełnienia określonych w § 20 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie wymogów Strona nie kwestionuje. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd organu, iż naruszenie wymienionych przepisów mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE bowiem doszło do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców, prawidłowa zatem jest dokonana przez organy ocena prawna popełnionych przez Stronę nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego projektu, tym samym zarzuty zawarte w skardze są nieuzasadnione. Wskazane naruszenie wyczerpało przesłanki zastosowania korekt finansowych, o których mowa w § 21 tej umowy. Odnosząc się do kwestii dokonanej korekty finansowej, należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L.210 z 31 lipca 2006 r. ze zm. ), do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt 15a u. z. p. p. r. Stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Ustalenia zasad wymierzania korekt finansowych za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, dokonano w dokumencie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zatytułowanym Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS. Dokument ten został opracowany na podstawie Zasad finansowania PO KL oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W rozpoznawanej sprawie ustalono korektę wg wskaźnika 15 % (wartość korekty finansowej oblicza się jako iloczyn wskaźnika procentowego nałożonej korekty i wysokości faktycznych wydatków kwalifikowalnych dla danego zamówienia, por. powołane wyżej Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych...), co wskazuje, iż organ zastosował zasadę proporcjonalności. Zatem nałożona przez organ korekta finansowa wynika z treści umowy o dofinansowanie projektu i jest adekwatna do skali naruszenia. Również w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Zgodnie z § 13 umowy o dofinansowanie, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u. f. p., pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Podjęte w tym zakresie działania właściwych organów nie wymagają zgody Beneficjenta. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż Skarżąca została zobowiązana do ponownego zwrotu kwoty [...] zł, Sąd po zapoznaniu się z dodatkowymi informacjami złożonymi przez Strony w załącznikach do protokołu stwierdza, iż twierdzenia Skarżącej nie znajdują uzasadnienia. Z przedstawionych materiałów wynika, że MJWPU w rozliczeniu dofinansowania uwzględniła dokonany przez Skarżącą zwrot kwoty [...] zł, który został zaliczony na poczet rozliczenia kwoty [...] zł. Wobec faktu, iż łączna wysokość środków, które Beneficjent otrzymał w trakcie realizacji projektu wyniosła [...] zł (tj. [...] zł + [...] zł), którą to kwotę Beneficjent był zobowiązany rozliczyć na koniec realizacji projektu, a wysokość środków rozliczonych przez Beneficjenta to [...] zł, kwota środków niewykorzystanych podlegających zwrotowi po zakończeniu realizacji projektu wyniosła [...] zł. W związku z tym, że Beneficjent dokonał zwrotu kwot: [...] pozostało do zwrotu [...] zł. Reasumując należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddalił skargę.