V SA/Wa 1387/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi V. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; oddala skargę Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r. orzekł o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelki [...] V. P. (zwanej dalej: Skarżącą). Decyzja ta wydana została w związku z nielegalnym wjazdem i pobytem Skarżącej w Polsce. Skarżąca odebrała ww. decyzję [...] czerwca 2008 r. i nie wniosła od niej odwołania. W tym samym dniu Skarżąca opuściła terytorium RP, a jej dane zostały wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany z terminem obowiązywania wpisu do [...] maja 2013 r. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika [...] września 2008 r. wystąpiła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r. odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że posiadana przez Skarżącą krajowa wiza [...] typu [...] uprawniała do pobytu wyłącznie na terytorium R. oraz do jednokrotnego przejazdu tranzytowego przez terytoria innych krajów strefy Schengen w drodze do kraju docelowego, z którego to uprawnienia Skarżąca już skorzystała wjeżdżając na terytorium R. z R. Zaznaczył, że Skarżąca wjeżdżając do Polski [...] czerwca 2008 r. powinna posiadać stosowną wizę oraz, że brak tej wizy spowodował zasadne zatrzymanie Skarżącej z uwagi na nielegalny wjazd i pobyt w naszym kraju, co zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, póz. 1694 ze zm.) stanowi przesłankę do wydania decyzji o wydaleniu z terytorium RP. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez pełnomocnika Skarżącej wyjaśnił, iż argumenty te nie mogą zostać uznane za "słuszny interes strony" w rozumieniu art. 154 k.p.a., gdyż nielegalny wjazd i pobyt cudzoziemca w Polsce stanowi poważne naruszenie prawa, a w interesie społecznym nie leży tolerowanie takiego zachowania cudzoziemców. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2008 r. pełnomocnik Skarżącej zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydalenia organy administracji nie poinformowały Skarżącej w pełni o konsekwencjach wynikających z decyzji o jej wydaleniu. Podniósł przy tym jakoby funkcjonariusze Straży Granicznej mieli poinformować Skarżącą, że w konsekwencji tej decyzji będzie ją obowiązywał zakaz wjazdu do Polski przez okres 3 lat, natomiast nie poinformowali o wpisaniu danych Skarżącej do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu na okres 5 lat. Stwierdził również, że Skarżąca deklarowała zamiar pokrycia kosztów jej wydalenia, a mimo to nie otrzymała w tej sprawie żadnego pisma. Ponadto pełnomocnik Skarżącej zażądał uznania za "słuszny interes strony" argumentu, iż Skarżąca poszukuje pracy, a w konsekwencji wydania decyzji o jej wydaleniu z Polski nie ma możliwości przedłużenia pobytu w R., co stanowi niewspółmierną dolegliwość w stosunku do stwierdzonego naruszenia prawa. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2008 r. W jej uzasadnieniu stwierdził, że Skarżąca – tak jak każdy inny cudzoziemiec – miała obowiązek dochowania wszelkiej staranności, aby każdorazowo przed wjazdem do obcego państwa szczegółowo zapoznać się z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej wizy. Zlekceważenie tego obowiązku doprowadziło do nielegalnego wjazdu i pobytu Skarżącej w Polsce i obciąża ja winą za naruszenie obowiązującego w kraju prawa, ustanowionego dla zapewnienia kontroli wjazdu i pobytu cudzoziemców i jako takiego powszechnie uznawanego w stosunkach międzynarodowych. Konsekwencją takiego naruszenia prawa było – zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o cudzoziemcach – wydanie decyzji o wydaleniu Skarżącej oraz wpisanie jej danych – na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach – do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. Z kolei konsekwencją takiego wpisu jest zakaz wjazdu do Polski przez okres 3 lub 5 lat, o czym Skarżąca została pouczona w decyzji o wydaleniu. Dalszą konsekwencją decyzji o wydaleniu Skarżącej z Polski było wpisanie jej danych do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu. Prawną podstawę takiego wpisu stanowi art. 134a ustawy o cudzoziemcach, który to przepis został wprowadzony do tej ustawy w ramach wykonania postanowień zawartych w art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. Organ zaznaczył, że wszystkie wskazane wyżej przepisy prawne mają charakter obligatoryjny i zobowiązują organy administracji publicznej do wykonania zawartych w nich postanowień oraz, że postanowień tych nie można uchylić tylko dlatego, że domaga się tego Skarżąca z uwagi na jej interes. W skardze z [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ art. 154 § 1 k.p.a. Wskazał, że norma zawarta w art. 154 § 1 k.p.a. daje prawo zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ administracji, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, swoje rozważania skupił jednak jedynie na powtórzeniu zasadności wydania decyzji o wydaleniu, chociaż pełnomocnik Skarżącej wielokrotnie potwierdzał jej zgodność z prawem. Co więcej Skarżąca przyznała rację owej decyzji. Kwestią, jaka powinna zostać rozważona przez organ administracji, jest sprawa zbadania istnienia przesłanek uchylenia decyzji, a nie potwierdzanie podstaw jej wydania. Skarżąca zdecydowała się na zgłoszenie wniosku o uchylenie prawomocnej i prawidłowej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ponieważ stoi za tym niewątpliwie słuszny interes strony oraz interes społeczny. Właśnie w takim celu ustawodawca ustanowił normę zawartą w tym przepisie. Organ administracji powinien zbadać zasadność wniosku i zastosować swoje uprawnienia nadane tą normą do zmiany prawomocnej i całkowicie zgodnej z prawem ostatecznej decyzji. Za całkowicie błędne w stosunku do art. 154 § 1 k.p.a. uznał uzasadnienie decyzji o odmowie uchylenia. Na stronie 3 uzasadnienia decyzji organ wyraźnie stwierdza, iż interes strony nie może stanowić postawy do jej uchylenia decyzji wydalającej. Skoro żadne normy prawa administracyjnego wyraźnie nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP, to organ administracyjny badając wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. powinien skupić swoje rozważania tylko na istnieniu przesłanek uchylenia, a nie na podstawie prawnej wydania decyzji wydalającej. Pełnomocnik Skarżącej powtórzył argumenty wskazywane we wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podkreślił, że Skarżąca jest zarejestrowanym w R. przedsiębiorcą, która prowadzi działalność gospodarczą. Pozbawienie jej prawa wjazdu na terytorium RP oraz automatyczne wpisanie do Systemu Informacji Schengen, pozbawia ją możliwości uzyskania wizy w R. Podkreślił, że decyzja ta pozbawia Skarżącą możliwości zarobkowania oraz naraża na powstanie zobowiązań wynikających z nieobecności w przedsiębiorstwie. Obrona przed pozbawianiem jednostki możliwość zarobkowania oraz narażeniem na długi jest niewątpliwie słusznym interesem Skarżącej. Co więcej, prowadzenie działalności gospodarczej jest także słusznym interesem społecznym, czego organ administracji w ogóle nie dostrzega i nie zachodzi tutaj sprzeczność interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana po uwagę w pierwszej kolejności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 154 k.p.a. taka decyzja może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd stwierdza, że chociaż nie wynika to wprost z przepisów ustawy k.p.a. to w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (por. NSA w wyroku z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, z 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1434/97, z 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1459/97). W przedmiotowej sprawie decyzja o wydaleniu Skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest skutkiem nielegalnego przebywania Skarżącej na terytorium RP (tzn. bez wymaganej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub pobyt rezydenta długoterminowego WE) i niezgodnego z prawem przekroczenia granicy, została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Należy stwierdzić, iż decyzja o wydaleniu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest tak zwaną decyzją związaną – organ administracji jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Ponadto wskazać należy, że art. 154 k.p.a. jest przepisem procesowym. Nie może zatem stanowić podstawy materialno-prawnej do przyznania stronie konkretnych uprawnień, a w tym przypadku prowadzić do legalizacji pobytu Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po uchyleniu ostatecznej decyzji. Przepis art. 154 k.p.a. daje podstawę jedynie do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdy zachodzą ku temu przesłanki wymienione w tym przepisie, a które nie prowadzą do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zatem uznać należy, że powoływanie się przez Skarżącą na to, że słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji, jest w przedmiotowej sprawie bezcelowe, albowiem nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji o wydaleniu to i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, a ewentualne uchylenie decyzji o wydaleniu w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Sąd odnosząc się do zarzutu skargi, iż żadne normy prawa administracyjnego nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji o wydaleniu cudzoziemca, zwraca uwagę, iż choć w istocie przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. nie wyłączają możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o wydaleniu cudzoziemca to jednak nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby bowiem tak rzeczywiście było, to w przypadku tzw. decyzji związanych, dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), co było zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładania nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego – ustawy). (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04). Jeszcze raz należy podkreślić, że w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o cudzoziemcach i co prawidłowo wywiedziono w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach bezcelowo było analizowanie przez organy administracji, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z [...] czerwca 2008 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałaby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.