V SA/Wa 1393/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Stwierdza nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. nr [...] z [...] czerwca 2010 r. oraz nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Wnioskiem z [...] listopada 2009 r. A. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ZUS. Wniosek swój uzasadnił całkowitą nieściągalnością, w związku z brakiem majątku, z którego można prowadzić egzekucję, potwierdzoną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz komornika sądowego. Autor wniosku podał również, że jest osobą bezrobotną, a jego sześcioosobowa rodzina utrzymuje się jedynie z emerytury żony. Decyzją z [...] stycznia 2010r. nr [...] ZUS Oddział w [...] umorzył postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zaś decyzją z [...] stycznia 2010r. nr [...] organ rentowy odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę od nie opłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników. Jak wskazał organ w sytuacji dłużnika nie występuje żadna okoliczność pozwalająca na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Mimo tego, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] nie jest skuteczne, to nie zakończyła się jeszcze egzekucja prowadzona przez komornika sądowego. Zainteresowany w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] kwietnia 2009r. posiadał stałe dochody z tytułu pobieranej renty w wysokości 557,59 brutto. Pomimo poprawy jego sytuacji majątkowej w związku z otrzymywaniem przez żonę wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, nie podjął spłaty zadłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z [...] kwietnia 2010r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2010r. nr [...]. Zaś decyzją z [...] kwietnia 2010r. nr [...] organ rentowy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2010r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca posiada wraz z małżonką nieruchomość rolną o powierzchni [...], w stosunku do której istnieje możliwość prowadzenia egzekucji. Ponadto, jak nadmienił ZUS wniosek był rozpatrzony zgodnie z wolą zobowiązanego, według art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zatem zarzut podniesiony przez wnioskodawcy o nie rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 28 ust. 3 b ww. ustawy i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jest w opinii organu rozpatrującego ponownie sprawę, niezasadny. Powyższą decyzję z [...] kwietnia 2010r. nr [...] A. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwracając się o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że ZUS naruszył zasady postępowania administracyjnego poprzez odniesienie się wyłącznie do zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, ponieważ zaniechał wszechstronnego zbadania istoty sprawy. Wskazał także na braki w przyjętym materiale dowodowym, a w szczególności na błędnym ustaleniu, że pozostaje on z żoną w posiadaniu nieruchomości rolnej, pomimo cofnięcia darowizny. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] grudnia 2010r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo organu rentowego, przy którym nadesłano decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] czerwca 2010r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz decyzję z [...] czerwca 2010r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wszczętej na podstawie wniosku skarżącego z [...] lutego 2010r. w zakresie umorzenia należności oraz rozpatrzenia sporawy w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ rentowy wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem odmowy umorzenia są należności z tytułu nieopłaconych składek przez A. P. w łącznej wysokości 84.623,70 zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 - 3 w związku z art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 zwana dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z użytego w tym przepisie sformułowania ,,może umorzyć" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, czego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Zaś dokonane ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co również nie znalazło wyrazu w treści zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. decyzja, obok innych elementów powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazać należy, że w świetle powyższego niezrozumiałe jest stanowisko organu rentowego, który sugeruje się wyłącznie stanowiskiem skarżącego określającego na jakiej podstawie prawnej ma być rozpatrzony jego wniosek o umorzenie zaległości. Obowiązkiem organu oprócz przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, jest wyjaśnienie stronie podstawy prawnej decyzji i przytoczenie przepisów prawa, zatem organ rentowy winien rozpatrzyć wniosek skarżącego całościowo w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, niezależnie od uprzedniego ich wskazania przez zobowiązanego. Wyjaśnienia ze strony organu rentowego wymaga też podniesiona przez skarżącego kwestia cofnięcia darowizny nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, której właścicielem był skarżący. Nieruchomość ta została wskazana jako podlegająca ewentualnej egzekucji, z której mają być uzyskane środki na pokrycie należności składkowych. Jej stan prawny został wykazany treścią księgi wieczystej, zatem należy wyjaśnić dlaczego twierdzenia skarżącego odbiegają od jej treści. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja ZUS z [...] kwietnia 2010r. wymagała uchylenia, gdyż wbrew obowiązkowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. nie została należycie uzasadniona. Rozważając sprawę umorzenia składek organ ma obowiązek wskazać, czy składki których dotyczy wniosek mogą być umorzone na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). wydanego w związku z treścią art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. Cyt. rozporządzenie w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. To właśnie te należności, jeśli obciążają wnioskodawcę Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby m.in. zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził także fakt, że przed datą wyznaczonej rozprawy organ rentowy nadesłał dwie decyzje z [...] czerwca 2010r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz decyzję z [...] czerwca 2010r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wszczętej na podstawie wniosku skarżącego z [...] lutego 2010r., a więc wniosku złożonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozważenie jego sprawy w oparciu o art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. Wniosek ten, który powinien być potraktowany jako pismo procesowe w toczącej się sprawie, został potraktowany jako nowy wniosek inicjujący nowe postępowanie, co doprowadziło organ do wydania wskazanych wyżej decyzji z [...] czerwca 2010r. Wskazane decyzje w sposób rażący naruszają prawo, gdyż dotyczą sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Zaznaczenia wymaga wprawdzie, że decyzje dotyczące umorzenia należności mogą być wydawane na podstawie kolejnych wniosków strony, ale nie może to mieć miejsca w oparciu o wniosek, który powinien być przedmiotem oceny w już toczącym się postępowaniu. W efekcie doszło bowiem do tego, że organ umorzył postępowanie co do części zaległych składek decyzją [...] czerwca 2010r. nr [...] w związku z ich przedawnieniem w sytuacji gdy okoliczność przedawnienia i tym samym wygaśnięcia części składek, powinna być rozważona w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji na skutek wydania w/w decyzji z [...] czerwca 2010r. doszło niejako do "naprawienia" błędu organu dotyczącego sposobu prowadzenia postępowania oraz rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie w związku z tym nowych decyzji mimo istnienia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. doprowadziło do konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy ponownie podkreślić, że wydanie wspominanych decyzji z [...] czerwca 2010r. nastąpiło z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych, gdyż decyzje te zostały wydane już po wcześniejszym wydaniu w sprawie z wniosku A. P. z [...] listopada 2009r. decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2010r., a jak wynika z treści decyzji, intencją organu rentowego było oparcie wniosku o umorzenie należności składkowych o wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (czego zabrakło w decyzji z [...] kwietnia 2010r.) i doprowadzenie do właściwego sformułowania uzasadnienia decyzji. Jednak dokonanie takiej korekty, z pominięciem jakiegokolwiek trybu wzruszenia decyzji ostatecznej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie można również uznać, ażeby takie decyzje stanowiły rodzaj samokontroli, przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu oraz ugruntowanym orzecznictwem, rozstrzygnięcie wydane w oparciu o ten przepis może jedynie w całości uwzględniać żądania skarżącego. Wracając do kwestii uchylenia decyzji ZUS z [...] kwietnia 2010r. Sąd stwierdza, iż decyzja ta, jako naruszająca przepisy procedury administracyjnej w stopniu istotnym, wymagała uchylenia, w związku z tym będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ przy rozważeniu kwestii przedawnienia składek oraz przesłanek ich umorzenia w oparciu o dyspozycje art. 28 u.s.u.s. wraz z uwzględnieniem treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003r. Zaś dokonane ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji sprawia, że istnieją wątpliwości co do przyczyn odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek wobec ZUS. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność obu decyzji z [...] czerwca 2010r., natomiast zaskarżoną decyzję ZUS z [...] kwietnia 2010r. jako naruszającą przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.