V SA/Wa 1393/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant: specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 6.900 zł (sześć tysięcy dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju - działający jako Instytucja Zarządzająca dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dalej: "Minister", "organ II instancji") po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Spółka z o.o. w [...] (dalej "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "organ I instancji" lub "PARP") z [...] października 2015 r., nr [...] określającą zobowiązanie w wysokości 68.114,00 zł, jako należność przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia pomniejszenia wniosku o płatność nr [...] Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Na mocy umowy nr [...] zawartej [...] maja 2013 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a Skarżącą, której przedmiotem było dofinansowanie projektu "[...] ", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Skarżąca przystąpiła do realizacji projektu. Regionalna Instytucja Finansująca – [...] Izba Handlowo-Przemysłowa, (dalej jako "RIF") na etapie weryfikacji wniosku o płatność uznała za niekwalifikowalne wydatki związane z wynagrodzeniem członków zarządu. Regionalna Instytucja Finansująca wskazała, że umowy zlecenia zawierali między sobą członkowie zarządu Spółki będący jednocześnie jej wspólnikami, co jest niezgodne z art. 210 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 z późn. zm.), dalej: "k.s.h". Zaznaczono, iż w polskim systemie prawa nie przewidziano możliwości unieważnienia oświadczeń woli przez osoby fizyczne, gdyż takie uprawnienia przysługują sądom. Poinformowano również o braku możliwości akceptacji nowych umów zlecenia w miejsce wcześniej zawartych nieważnych umów, a tym samym wydatków poniesionych na podstawie rachunków zawartych w rozliczonych wnioskach o płatność nr [...] i [...] oraz we wniosku o płatność nr [...] , który został pomniejszony o te wydatki. W piśmie z [...] grudnia 2014 r. PARP, powołując się na art. 207 u.f.p, wezwała Stronę do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania. Ponieważ Strona odmówiła zwrotu, organ administracji wszczął postępowanie, w wyniku którego wydał [...] października 2015 r. decyzję określającą kwotę dofinansowania projektu przypadającą do zwrotu. Po rozpoznaniu złożonego odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że organ I instancji właściwie ustalił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia (...) marca 2016 r. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie faktu rzeczywistego wykonania wszelkich czynności objętych zakwestionowanymi umowami zlecenia oraz zrealizowania w całości projektu, którego Skarżący był beneficjentem, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie otrzymanej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych i nieprawdziwych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli przedmiotowej decyzji, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi poprawionych umów zlecenia z członkami zarządu Spółki, pomimo iż dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania tej okoliczności za nieudowodnioną. Strona zarzuciła również naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 210 k.s.h. oraz art. 58 k.c. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż czynność prawna dotknięta nieważnością z mocy prawa, nie może być unieważniona przez Walne Zgromadzenie Wspólników Spółki z o.o., podczas gdy taka kompetencja tegoż organu Spółki jest możliwa w odniesieniu do wszelkich uchwał podejmowanych przez jej zarząd, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to, czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów i badając pod tym względem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Pamiętać przy tym należy, że Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju utrzymująca w mocy decyzję PARP nakładającą na Skarżącą obowiązek zwrotu kwoty 68.114,00 zł dofinansowania otrzymanego na realizację projektu pn. "[...] " wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia pomniejszenia wniosku o płatność. Organy orzekające w sprawie uznały, że spełniona została przesłanka wymieniona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.), dalej "u.f.p.", tj. środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem funduszy europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., za które w rozpoznawanej sprawie uznać należy postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej 13 maja 2013 r. Zakwestionowano wydatki poniesione przez Spółkę na podstawie umów, które zawierali między sobą członkowie zarządu Spółki będący jednocześnie jej wspólnikami, a więc umów nieważnych w świetle przepisu art. 210 k.s.h. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Stosownie do art. 207 ust. 8 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których jest mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o których jest mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast w art. w 207 ust. 9 u.f.p. znajdują się uregulowania, zgodnie z którymi po bezskutecznym upływie terminu, o którym jest mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...). W związku z powyższymi przepisami, procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. są m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu. W rozpoznawanej sprawie jest to umowa zawarta [...] maja 2013 r. nr [...] . Zgodnie z § 14 ust. 2 umowy: "w przypadku: 1) wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, 3) pobrania dofinansowania nienależnie lub w nadmiernej wysokości, - stosuje się art. 207 i następne ustawy o finansach publicznych". Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma jednak także interpretacja właściwych przepisów prawa wspólnotowego. Mają one przy tym na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji zastosowanie bezpośrednio i w przypadku kolizji z ustawami przed tymi ostatnimi. Na mocy art. 152 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 347. str. 320) w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma nieobowiązujące już Rozporządzenie 1083/2006. Zgodnie z treścią przepisu art. 152 pkt 1 treść Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. Rozporządzenie 1083/2006 lub takie inne przepisy prawa mające zastosowanie, stosuje się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia. Przy czym pomoc obejmuje programy operacyjne, a także duże projekty. Co istotne zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Z kolei stosownie do art. 56 ust. 4 Rozporządzenia 1083/2006 zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy. Obejmują one całość wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego. W przedmiotowej sprawie zasady kwalifikowalności wydatków zostały ustanowione m.in. w umowie o dofinansowanie, a także w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" (dalej "Wytyczne POIG"), które Strona zobowiązała się stosować na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 umowy o dofinansowanie, jak i przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, zgodnie z podrozdziałem 4.3 pkt 1 Wytycznych POIG "Kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest poprzez weryfikację opłaconych faktur, innych dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dowodów potwierdzających poniesienie wydatku, zaakceptowanych przez IZ, albo zestawienia faktur lub dokumentów, przedstawianych przez beneficjenta w celu otrzymania dofinansowania. Sprawdzeniu podlegają w szczególności następujące kwestie: (...) b) czy wydatki są oparte na prawnie wiążących umowach, porozumieniach lub dokumentach księgowych (zatem niezbędne jest posiadanie przez beneficjenta należytej dokumentacji będącej podstawą poniesienia wydatku)" oraz podrozdziałem 4.3 pkt 2 Wytycznych POIG "Wydatki kwalifikowalne muszą być zgodne z postanowieniami prawa krajowego i unijnego oraz dokonane w sposób oszczędny, to jest poniesione przy zachowaniu zasady osiągnięcia założonego efektu przy jak najniższych kosztach. Na wniosek instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie, beneficjent jest zobowiązany przedstawić informacje poświadczające zgodność poniesionego wydatku ze wskazanymi przez tę instytucję przepisami prawa krajowego lub unijnego, jak również poświadczające efektywność poniesionego wydatku, w szczególności porównanie cen nabytych prac/usług/dostaw z cenami rynkowymi". Z powołanych przepisów oraz procedur wynika, iż poniesienie wydatku w sposób naruszający przepisy krajowe, jest jednocześnie naruszeniem art. 56 ust. 4 Rozporządzenia 1083/2006. Tak więc, jeżeli właściwy organ stwierdzi naruszenie przepisu krajowego w procesie ponoszenia wydatków, oznacza to jednocześnie, iż został naruszony art. 56 ust. 4 Rozporządzenia 1083/2006, a więc przepis prawa wspólnotowego. Jednak nie każdy wydatek uznany za niekwalifikowalny stanowić musi automatycznie nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. W każdym przypadku, gdy dochodzi do konieczności odzyskiwania kwot nieprawidłwo wydatkowanych, organy wydające decyzję administracyjną w sprawie, obowiązane są do badania, czy w danym stanie faktycznym doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 79/13). W rozpoznawanej sprawie istotne jest zatem także ustalenie, czy naruszenie przepisu w procesie ponoszenia wydatków jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. By tak się stało łącznie muszą zostać spełnione trzy przesłanki wymienione w tym przepisie. Po pierwsze musi wystąpić jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, po drugie musi ono wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego i wreszcie ostatnią przesłanką jest skutek w postaci spowodowania lub możliwości spowodowania szkody w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skargi – organy prawidłowo uznały, że wydatki poniesione na podstawie nieważnych - bo zawartych z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 210 § 1 k.s.h. - umów zlecenia nie stanowią wydatków kwalifikowanych, ponieważ nie zostały udokumentowane. Równocześnie zarówno Minister, jak i PARP podkreślili, że nie kwestionują zasadności czy charakteru poniesionych wydatków, a jedynie ważność umów, które miały je dokumentować, co skutkowało ich uznaniem za niekwalifikowalne (por. s. 11 decyzji Ministra). W ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że Strona wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem funduszy europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., ale nie wykazały przekonująco, czy skutkiem stwierdzonych naruszeń było spowodowanie lub możliwości spowodowania szkody w budżecie ogólnym UE. W konsekwencji ocena, że kwestionowane w sprawie wydatki stanowiły nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 było przedwczesne. Orzekając obowiązek zwrotu środków uzyskanych z budżetu Unii Europejskiej na dofinansowanie projektu "[...] " bez przeprowadzenia wystarczającej analizy jednej z przesłanek wskazanych w art. 2 ust 7 Rozporządzenia 1083/2006, a więc bez zbadania, czy stwierdzone naruszenia w wykonaniu umowy o dofinansowanie spowodowały lub mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym, organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybiono zasadom określonym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie faktu, czy naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie spowodowały lub mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Naruszono również 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu zabrakło przekonujących rozważań w zakresie spełnienia warunku spowodowania lub możliwości spowodowania szkody w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni przedstawione uwagi Sądu i po ponownym przeprowadzeniu postępowania oceni, czy w badanej sprawie spełniona została nie tylko przesłanki wymienione w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem funduszy europejskich były wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., ale również wskazane w art. 2 ust. 7 Rozporządzenie 1083/2006, w szczególności dotyczące rzeczywistej lub ewentualnej szkody w budżecie ogólnym. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.