V SA/Wa 1406/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego; - uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Z. O. (dalej także Skarżący) poprzez przyjęcie w dniu [...].8.2012 r. mandatu karnego kredytowego został zobowiązany do zapłaty grzywny, bowiem zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24.8.2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) mandat ten stał się prawomocny w dniu jego pokwitowania. 2. Pismem z dnia [...].8.2012 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody M. z wnioskiem o umorzenie należności. W uzasadnieniu wskazał, że jest osobą niepełnosprawną (dołączając stosowny dokument), a także ujawniając, że korzysta z pomocy społecznej (o czym świadczy decyzja Prezydenta m. z dnia [...].5.2011 r., z której treści wynika, że przyznano do 31.5.2015 r. zasiłek stały w wysokości 438,15 zł). Z. O. nadto wskazał, że kwotę tę głównie przeznacza na zakup pożywienia i opłatę czynszu w wysokości 60 zł. Podał także, że rachunek za energię elektryczną opłaca opieka społeczna, a także, że nie posiada ruchomości i nieruchomości. 3. Decyzją z dnia [...].11.2012 r. Wojewoda M. – stosownie do treści art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – postanowił odmówić umorzenia należności wyżej opisanej. W motywach wskazał, że decydujące znaczenie mają w sprawie zapisy cytowanej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy właściwy organ na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Natomiast w myśl art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. ustawy, "należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli (...) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, (...) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes społeczny". W ocenie Wojewody M. nie zachodzą przesłanki zastosowania ulgi w postaci umorzenia przedmiotowej należności. Fakt, iż Zobowiązany obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej niezasadnym byłoby na obecnym etapie uznać, iż należność należy umorzyć. Wierzyciel umarzając Zobowiązanemu spłatę należności świadomie pozbawiłby Skarb Państwa dochodu jakim jest grzywna nałożona w drodze mandatu karnego kredytowanego. Sytuacja Zobowiązanego może ulec poprawie a obowiązkiem Wierzyciela jest dołożenie wszelkich starań w celu wyegzekwowania należności Skarbu Państwa. Zatem umorzenie grzywien byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Wierzyciel może zatem orzec o umorzeniu takich należności jedynie w wypadku istnienia ważnego, wykazanego przez Stronę postępowania interesu dłużnika lub interesu publicznego uzasadniającego przyznanie żądanej ulgi. Musiałby zatem zostać wykazany szczególnie uzasadniony wypadek – a więc powód specjalny, niezwykły i wyjątkowy. Fakt, iż Zobowiązany pozostaje w trudnej sytuacji finansowej – nie stanowi o wyjątkowości jego położenia. Twierdzenie, że Zobowiązany nie jest w stanie zapłacić mandatu karnego kredytowanego, ponieważ ma niski dochód, nie jest bezwzględną podstawą do umorzenia ww. grzywny. Jak wynika z art. 56 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o finansach publicznych, o umorzeniu należności wierzyciel może orzec także w przypadku, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Zdaniem Wojewody powzięcie przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne wymaga od wierzyciela co najmniej podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bądź kodeksu postępowania cywilnego. W przedmiotowej sprawie, Wojewoda M. wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]) na nieuregulowaną należność wynikającą z grzywny nałożonej na Zobowiązanego przedmiotowym mandatem karnym kredytowanym. Tytuł wykonawczy został przesłany do właściwego miejscowo organu egzekucyjnego, tj. Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. Zdaniem Wojewody M. nie ma obecnie podstaw do przypuszczenia, że egzekucja przedmiotowej należności budżetowej okaże się bezskuteczna. Mając bowiem na względzie okres przedawnienia ww. grzywny, tj. 12.08.2015 r., należy stwierdzić, iż może być ona przynajmniej w części wyegzekwowana od Pana Z.O. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie należności pieniężnej wynikającej z grzywny nałożonej mandatem karnym. 4. W efekcie złożonego odwołania Minister Finansów – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 i 5 cyt. ustawy o finansach publicznych – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach zwrócono uwagę, że na pierwszy plan wysuwa się funkcja karna obowiązku zapłaty grzywny. Funkcja dochodowa, fiskalna jest funkcją uboczną grzywny i "nie decyduje o jej charakterze". Zwrócono też uwagę, że z art. 64 ustawy o finansach publicznych wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy, jest ono bowiem dopuszczalne, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 1 tej ustawy. Dalej dostrzeżono: "W niniejszej sprawie umorzenie należności jest dopuszczalne, ponieważ spełnione są dwie określone w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przesłanki dopuszczające umorzenie". Wskazano dalej, że przeciwko umorzeniu wskazanej należności przemawia interes publiczny wyrażający się w przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Złamanie tej reguły byłoby odczytywane, że trudna sytuacja materialna uzasadnia bezkarność. Zdaniem Ministra nie wystąpiły szczególne okoliczności, które podważałyby ocenę naruszenia interesu publicznego wynikającego z obowiązku poniesienia kary za popełnione wykroczenie, obowiązku zapłaty należności i ochrony dochodów Skarbu Państwa. Organ wreszcie zwrócił uwagę, że Skarżący może ubiegać się o rozłożenia należności na raty lub odroczenie zapłaty. 5. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości i wniósł skargę. Zażądał "uchylenia dotychczasowej decyzji i umorzenia w całości należności w kwocie 100 zł z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowego [...] z dnia [...].8.2012 r." W motywach obszernie ukazano okoliczności w jakich doszło do wystawienia mandatu i jego przyjęcia. Postawiono też pytanie (pkt 2 skargi) o wyjątki od stasowanych reguł w zakresie uznaniowości. Widząc potrzebę umorzenia należności wskazano na szacunek dla obowiązującego prawa i odwołano się do poczucia sprawiedliwości. 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W powyższym kontekście wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Organu II instancji, że " Na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego należało uznać, że Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ jest osoba bezrobotną, korzystając z pomocy miejskiego ośrodka pomocy społecznej. Ponadto mając na uwadze sytuację finansową Skarżącego, można powziąć uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne" – vide uzasadnienie odpowiedzi na skargę. Dalej stwierdzono: "Mając na uwadze (...) przeprowadzoną analizę, w ocenie Ministra Finansów wniosek Skarżącego spełniał przesłankę ważnego interesu dłużnika, polegającą na braku środków na zapłatę należności bez szkody dla wydatków związanych z podstawowym utrzymaniem oraz przesłankę uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne". Sąd jednocześnie pragnie zwrócić uwagę, że Organ II instancji – ponownie rozstrzygając sprawę – ani jednym zdaniem nie odniósł się do sytuacji majątkowej Skarżącego. Nie określił, jakie dochody posiada i nie dokonał ich weryfikacji w kontekście potencjalnej możliwości wyegzekwowania dochodzonej kwoty 100 zł. Jednocześnie – o czym była mowa w punkcie 4 motywów – Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione aż dwie określone w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przesłanki dopuszczające umorzenie. Mając na względzie te okoliczności, a także ujawnione w sprawie dokumenty, których Organ II instancji nie dostrzegł i nie ocenił – co stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania – należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu wysokość dochodów winna skłonić Ministra Finansów do uznania, że miesięczne dochody Skarżącego pozwalają zaledwie na wegetację. Trudno z kwoty 438,15 zł zasiłku można było – po zbilansowaniu ze stałymi wydatkami ponoszonymi przez Skarżącego co miesiąc na wyżywienie (nie mówiąc o innych, jak np. leki) – wyegzekwować 100 zł plus koszty postępowania egzekucyjnego. Takie oczekiwanie nie jest realne, a dążenie – za wszelką cenę – do wyegzekwowania tej niewielkiej kwoty pozostaje w sprzeczności z zasadą humanitaryzmu. Odstąpienie od idei "sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa" – w tym konkretnym przypadku nie będzie rozumiane jako propagowanie bezkarności. W ocenie Sądu dochody budżetowe zostaną bez wątpienia uszczuplone o 100 zł ale być może to sprawi, iż wydatki będą - także z tej racji – czynione z większą rozwagą (np. przeznaczenie kilku milionów złotych na sfinansowanie koncertu Madonny). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ II instancji winien ustalić stan faktyczny dot. sytuacji materialnej Skarżącego i ocenić, czy pozwala ona na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Należy również ustalić, czy w świetle dochodów, jakie Skarżący posiada nie jest zagrożony jego byt biologiczny. Mając na uwadze powyższe – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.