V SA/Wa 1408/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz G. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] (dalej także: "Skarżący" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z/s w [...] z [...].04.2017 r. nr [...] przyznająca płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: [...] złożył [...] kwietnia 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej W dniach od [...] do [...] listopada 2016 r. w gospodarstwie rolnika przeprowadzona została kontrola na miejscu, z której sporządzono protokół o nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości dotyczące powierzchni użytkowanych rolniczo: na działce rolnej A1 (deklaracja: TUZ) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,35 ha wobec deklarowanej 0,36 ha, na działce rolnej BB (deklaracja: TUZ) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,63 ha wobec deklarowanej 0,68 ha, na działce rolnej C1 (deklaracja: TUZ) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,21 ha wobec deklarowanej 0,15 ha, na działce rolnej D1 (deklaracja: pszenżyto ozime) powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,03 ha wobec deklarowanej 2,04 ha, na działce rolnej G1 (deklaracja: kukurydza) powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,62 ha wobec deklarowanej 1,64 ha, na działce rolnej I1 (deklaracja: kukurydza) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,13 ha wobec deklarowanej 0,14 ha, na działce rolnej K1 (deklaracja: pszenżyto ozime) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,68 ha wobec deklarowanej 0,78 ha. Oprócz tego na działce rolnej F1 na pow. 0,10 ha nie stwierdzono deklarowanej uprawy trwałego użytku zielonego - na działce stwierdzono natomiast uprawę kukurydzy (kod DR7). W związku z tym zastosowano również kod nieprawidłowości 06, który oznacza, że rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Z kolei na działce rolnej R1 na pow. 0,82 ha stwierdzono brak realizacji planu nawozowego (kod S3) - przekroczona została dawka azotu na powierzchni działki rolnej. W przypadku działki rolnej O1 na pow. 1,20 ha podczas kontroli stwierdzono, że rolnik dokonał zabiegów agrotechnicznych przed 1 marca - na działce stwierdzono grunt zaorany zamiast deklarowanego poplonu ścierniskowego. Stwierdzono również nieprawidłowości dotyczące pozostawienia powierzchni niekoszonych w ramach wariantu 3.1. Stwierdzono, że działki rolne A1, J1, N1, P1, T1 i UU1 zostały w całości wykoszone, a zatem nie pozostawiono wymaganej powierzchni niekoszonej wynoszącej 5-10%. Dodatkowo na działce rolnej L1 pozostawiony obszar niekoszony wyniósł poniżej 5% a rolnik dokonał wykoszenia niewłaściwej części działki rolnej, innej niż zaznaczona na załączniku graficznym złożonym wraz z wnioskiem. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł. Skarżący odwołał się od tej decyzji. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że Kierownika Biura Powiatowego ARiMR rozpatrując wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2016, ustalił powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności w oparciu o deklaracje złożone we wniosku i na załącznikach graficznych oraz w oparciu o wyniki z raportu nr [...]. Podkreślił, że przeprowadzona kontrolę administracyjna stwierdziła, iż Strona zadeklarowała powierzchnie działek rolnych niezgodnie ze stwierdzonym w trakcie kontroli na miejscu stanem faktycznym. Wskazał, że podczas kontroli w terenie stwierdzono zawyżenie przez rolnika deklaracji do płatności działek: A1, BB, D1, G1, I1, K1. Ustalenia te zostały także poparte danymi wynikającymi z systemu informacji geograficznej. Organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnia uprawniona do przyznania płatności rolnośrodowiskowej została ustalona na podstawie ortofotomapy, jak również na podstawie stanu faktycznego zweryfikowanego w terenie przez inspektorów terenowych, którzy dokonali pomiarów, wykonali zdjęcia fotograficzne oraz szkice terenowe, na których dokonali wyrysu granic użytkowania poszczególnych działek rolnych, wskazali miejsca wykonywania zdjęć oraz ich kierunki. Odnosząc się do kwestii przekroczenia dawkę azotu na działce rolnej R1 organ odwoławczy podniósł, iż z raportu z kontroli na miejscu wynika, że rolnik zastosował nawóz saletrzak, w którym 28% zawartości to czysty azot. Podniósł, iż dawka zalecona w planie nawożenia na działkę rolną R1 na pow. 0,82 ha wynosiła 41,00 kg/dz., zaś całkowita dawka azotu zastosowanego na działce wyniosła 41,72 kg/dz. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu niewłaściwego umiejscowienia nie wykoszonych obszarów na użytkach zielonych, po dokonaniu analizy załączników graficznych, na których Skarżący dokonał wyrysu granic powierzchni niekoszonych w 2016 r. stwierdził, że w przypadku działek rolnych A1, N1, J1, P1, T1 i UU1 zarzut ten jest całkowicie chybiony. Dzieje się tak ponieważ rolnik wykonał koszenie na całych działkach rolnych, a zatem nie pozostawił wymaganej powierzchni obszaru niekoszonego wynoszącego 5-10% powierzchni działki rolnej. Organ odwoławczy po szczegółowej analizie szkicu terenowego oraz załącznika graficznego, potwierdził również, iż na działce rolnej L1 o powierzchni 0,47 ha obszar niekoszony wynosi jedynie 0,02 ha, co wynosi mniej niż 5% powierzchni. Dodatkowo rolnik pozostawił obszar niekoszony w innym miejscu, niż zaznaczony na załączniku graficznym. Organ zauważył, iż podczas kontroli na miejscu stwierdzono również, że na działce rolnej F1 o powierzchni deklarowanej 0,10 ha jako trwały użytek zielony, występuje inna roślina uprawna, tj. kukurydza (powołani się tutaj na zdjęcie o nr 50, na którym widoczne są ślady po uprawie kukurydzy). Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia Skarżącego dotyczące zniszczenia tej łąki przez dziki nie mają wpływu na przyznanie płatności. Wyjaśnił, że organ administracji przy ustalaniu wysokości płatności bierze pod uwagę deklarację złożoną we wniosku, w którym Skarżący zadeklarował powierzchnię TUZ. Odnosząc się do kwestii wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, tj. zniszczenie gruntu w wyniku działalności dzików organ odwoławczy wyjaśnił również, że art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15), odnosi się jedynie do kwestii niewymagania częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, nie zaś do kwestii zachowania prawa do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. W związku z tym organ nie może przyznać w tym zakresie prawa do płatności, nawet gdyby uznać wystąpienie w gospodarstwie skarżącego siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Organ podkreślił również, że Skarżący nie zgłosił, że w jego gospodarstwie wystąpiła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności w terminie określonym w rozporządzeniu. Dopiero kontrola na miejscu wykryła nieprawidłowości. Następnie organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia płatności dla poszczególnych wariantów z uwzględnieniem sankcji (strona 9 - 11 zaskarżonej decyzji). Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ... Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wnioski o płatność sporządził zgodnie z wykazem ewidencji gruntów wydanym przez Starostwo Powiatowe w [...] oraz, że od tak zadeklarowanych powierzchni odprowadza podatek rolny. Podniósł, że nie został poinformowany przez osoby kontrolujące, że ma prawo w ciągu 7 dni wnieść uwagi do wyników kontroli. Pouczenie takie nie znalazło się też w protokole kontroli. Podkreślił, że mając taką wiedzę, wniósłby stosowne wnioski. Wyjaśnił, że pozostawienie obszarów niewykoszonych w innej części działki niż zadeklarowana mogło wynikać ze zwykłej nieświadomości lub wręcz pomyłki. Odnośnie planu nawozowego podkreślił, iż nawóz jaki stosował (saletrzak canwil) zawiera 27% czystego składnika (azotu) i w związku z tym plan nawozowy nie został przekroczony. Przedstawił zdjęcie używanego przez niego nawozu z informacją o zawartości azotu. Odnosząc się do działki rolnej o powierzchni 0,10 ha na której znajduje się łąka, stwierdził, że w wyniku zniszczenia jej przez dziką zwierzynę zmuszony był do jej odtworzenia co wiązało się z dodatkowymi kosztami. Podniósł, iż niezbyt fortunnie została ona otoczona zasiewem kukurydzy, co w większym stopniu powodowało notoryczne niszczenie łąki. Mała powierzchnia tej działki jego zdaniem nie przemawiała za zgłoszeniem jej zniszczenia jako nadzwyczajne zdarzenie losowe. Podniósł, iż odnowił ją i do chwili obecnej ją użytkuje. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z ... lutego 2018 r. skarżący zgłosił wnioski dowodowe w postaci: protokołu oględzin [...] dla wykazania szkody w uprawach w wysokości 100%; załącznik graficzny składu nawozu dla wykazania: 27% azotu całkowitego w użytym nawozie, który stosował na działce nr ... (...) o pow. 0,82 ha; załącznik graficzny łąki dla wykazania, iż łąka została odnowiona i do chwili obecnej jest użytkowana; wypis z rejestru gruntów dla wykazania powierzchni deklarowanych działek, użytkowanych w całości rolniczo nr działki ewidencyjnej ..., ...,..., ..., .... Podczas rozprawy w dniu 8 marca 2018 r. dopuścił dowód z tych dokumentów. Na rozprawie Skarżący oświadczył, że nigdy nie używał saletrzaka 28%, nigdy takiego nie widział. W odpowiedzi na pytanie Sądu oświadczył, że protokół kontroli otrzymał w dniu [...] marca 2017 r., a protokół nie zawierał informacji o przekroczeniu dawki azotu. Oświadczył również, iż był obecny przy kontroli, ale nie pamięta czy podpisywał protokół z niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wyniki sprawy art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), zgodnie z którym organ, przed którym toczy się postępowanie m.in. stoi na straży praworządności i jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Doszło też do naruszenia zasad wynikających z art. 7 i art. 8, k.p.a. Dzieje się tak, ponieważ kontrolowana decyzja nie wskazuje przekonująco i nie wyjaśnia na jakiej podstawie kontrolujący - i w ślad za nimi organy obu instancji - uznali, że na działce [...] Skarżący stosował nawóz saletrzak o 28% zawartości czystego azotu, co miało skutkować przekroczeniem dopuszczalnej dawki i stosownym pomniejszeniem płatności. Należy wskazać, że Skarżący jako załącznik do pisma z ... lutego 2018 r. dołączył zdjęcie opakowania nawozu (stosowanego w jego gospodarstwie), z którego wynika, że zawiera on 27% czystego składnika. Na rozprawie Skarżący podkreślał przy tym, że nie widział saletrzaka o zawartości 28% azotu. W protokole kontroli wskazano tymczasem używanie przez Skarżącego saletrzaka 28 %. Przyjmując taką wartość dokonano z kolei wyliczenia przekroczenia dopuszczalnej dawki a następnie związanego ze stopniem tego przekroczenia stosownego zmniejszenia płatności. Faktem jest, że Skarżący nie kwestionował wielostronicowego raportu kontroli i że na stronie 59v. raport zawiera pouczenie o możliwości złożenia do niego zastrzeżeń. Na rozprawie Skarżący potwierdził przy tym fakt otrzymania raportu (z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych okoliczność ta bynajmniej nie wynikała). Z uwagi na obszerność raportu nie może jednak nadmiernie dziwić pierwotny brak zwrócenia uwagi przez Skarżącego na wpisane do raportu parametry używanego przez niego nawozu. Nie odnosiła się do nich wprost także decyzja organu I instancji. W tej sytuacji nie jest niczym szczególnym brak zaakcentowania tej kwestii w odwołaniu od niej. Gdy kwestię tą wskazano wprost w kontrolowanej obecnie decyzji, Skarżący przedstawił rzeczową argumentację na wadliwość poczynionego przez organy ustalenia w tym zakresie. Szanując moc dowodu urzędowego jakim jest raport kontroli, nie sposób podchodzić do niej w sposób absolutny w sytuacji, w której inne dowody mogą wskazywać na pewną, mogącą jednak mieć wpływ na wynik sprawy, wadliwość zawartego w nim ustalenia. Po wtóre zaskarżona decyzja wbrew wymogom art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. nie tłumaczy przekonująco Stronie różnic - w odniesieniu do niektórych działek wręcz minimalnych i symbolicznych - pomiędzy powierzchniami zadeklarowanymi we wniosku o płatność a stwierdzonymi powierzchniami uprawnionymi do płatności. Organ rozpoznając ponownie sprawę powinien zgodnie z rzeczywistością (czego wymaga zasada praworządności) ustalić ilość zużytego przez Skarżącego azotu i zweryfikować czy rzeczywiście, a jeżeli - tak w jakim stopniu przekroczono dawki azotu na powierzchni działki rolnej. Ustalenie to będzie miało z kolei wpływ na to, czy będzie miało w sprawie miejsce pomniejszenia płatności w tym zakresie. Wskazane wcześniej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tej przyczyny szczegółowe odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania byłoby bezprzedmiotowe i przedwczesne. W uzasadnieniu decyzji organ odniesie się jednak do twierdzeń Skarżącego. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.