V SA/Wa 1411/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska, Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... czerwca 2009 r. nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; uchyla zaskarżone postanowienie A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.], wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oznaczonej nr ... o powierzchni ... ha położonej w miejscowości P., będącej własnością D. T. , dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia ...04.2007r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia ...05.2007r. zgłosił sprzeciw na nabycie w/w nieruchomości. Wyrokiem z dnia 15 maja 2008r. o sygn. akt VSA/Wa 242/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ...05.2007r. nr ... W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa, w tej konkretnej sprawie, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd uznał, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest odpowiedzi organu na argumenty skarżącej, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości wskazanej we wniosku nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy, prowadzenie wydobycia k. przez G. S.A. na terenie nieruchomości okaże się konieczne, lub G. S.A. poszerzy obecnie posiadaną strefę ochronną, co i tak nie będzie rodziło konieczności zaniechania prowadzenia uprawy wierzby energetycznej. Organ nie ustosunkował się również do podniesionej okoliczności, iż amortyzacja kosztów finansowych uprawy wierzby energetycznej jest rozłożona na wiele lat, co związane jest z ...-letnim okresem takiej uprawy. Ponadto organ nie zajął stanowiska odnośnie pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez skarżącą, w związku z czym nie wiadomo, czy ta opinia została wzięta w ogóle przez organ pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. Dlatego też Sąd stwierdził, iż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyrazy w uzasadnieniu. Minister Rolnictwa po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia ... czerwca 2009r. nr ... – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – utrzymał w mocy postanowienie z dnia 05.04.2007r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że stosownie do art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Zgodnie z przepisami tej preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Skarżąca gospodaruje już na gruntach o powierzchni ... ha, z tego względu kierując się celami określonymi w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, zakładającymi konieczność poprawy struktury agrarnej oraz przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, organ uznał za uzasadnione wniesienie sprzeciwu w tej sprawie. Spółka posiadając już bowiem ... ha, nabywa kolejne grunty tworząc areał wielokrotnie przewyższający średnią powierzchnię gospodarstwa w tym rejonie, która wynosi ... ha. Organ wskazał, że z wyjaśnień skarżącej wynika, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy prowadzenie wydobycia k. okaże się konieczne. Dlatego też, mając na uwadze dyspozycje art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, powierzchnia nieruchomości nabywanych na cele działalności gospodarczej lub rolniczej nie jest uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Zdaniem organu skarżąca nabywa grunty rolne, które użytkuje rolniczo do czasu przyszłego przeniesienia ich własności na rzecz G. Jednakże brak jest obecnie rzeczywistej potrzeby ich nabycia, G. ma do tych nieruchomości ewentualne plany ale nie są one sprecyzowane, odnoszą się do bliżej nieokreślonej przyszłości. Na końcu wskazał, że wprawdzie Burmistrz Miasta i Gminy O. oraz [...] Izba Rolnicza pozytywnie ocenił zamiar nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą, to jednak opinia ta nie ma dla niego mocy wiążącej i kierując się interesem rolnictwa zgłosił sprzeciw. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2008r., sygn. akt VSA/Wa 241/08, w związku z czym dopuszczenie się dalszej dowolności w ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie; - art. 8 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przedstawienia wszechstronnej argumentacji przemawiającej za uznaniem jednych faktów za udowodnione, a także wskazania z jakich powodów odmówił mocy dowodowej innym dowodom, co narusza standardy sporządzania uzasadnienia i przeczy zasadzie zaufania obywateli do organów Państwa. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ ponownie wydając zaskarżone postanowienie nie odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym nie uwzględnił wytycznych Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znajdują się ogólnikowe sformułowania, na których poparcie nie przytoczone zostały żadne konkretne dowody. I tak organ arbitralnie przyjął, że brak jest obecnie rzeczywistej potrzeby nabycia gruntów przez skarżącą oraz że skarżąca nie posiada sprecyzowanych planów co do tych gruntów. Organ powołał się, że jego stanowisko podyktowane jest obroną interesu społecznego. Jednak nie wskazał na czym ta obrona ma polegać oraz w jaki sposób przejawiałoby się zagrożenie dla tego interesu w razie wydania zezwolenia na zakup gruntów przez skarżącą. Tymczasem wydanie skarżącej zezwolenia na zakup nieruchomości leży w interesie społecznym o czym świadczy opinia Burmistrza miasta i Gminy O. z której wynika, że działalność skarżącej pozytywnie wpływa na względy społeczne panujące we wsi z uwagi na fakt, że spółka daje zatrudnienie wielu mieszkańcom. Zatem interes skarżącej jest zbieżny z interesem społecznym. Ponadto organ nie odniósł się do dowodu z opinii Burmistrza, jedynie wskazując lakonicznie, iż ta opinia nie ma dla niego mocy wiążącej. Skarżąca podniosła, że wprawdzie preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne lub Agencja Nieruchomości Rolnych, to jednak zauważyć należy, że preferencje te polegają na przyznaniu im pierwszeństwa zakupu danej nieruchomości rolnej, a nie na wyłącznym przyznaniu możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej na rzecz tych podmiotów. W związku z tym w przypadku braku możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej tym podmiotom, bezprzedmiotowe jest blokowanie możliwości sprzedaży nieruchomości. Skarżąca zarzuciła także, że organ zignorował pozytywną opinię [...] Izby Rolniczej, chociaż w trakcie ponownego postępowania, z urzędu uznał za celowe zwrócenie się do tej instytucji o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 242/08. Odnośnie przytoczonego przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że zawarte w nim sformułowanie "w sprawie" oznacza tożsamość sprawy ocenianej przez sąd formułujący ocenę prawną oraz sprawy będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarówno pod względem podstawy prawnej jak też stanu faktycznego. Zmiana stanu prawnego powoduje natomiast konieczność dokonania przez organ nowej oceny prawnej stanu faktycznego, zaś istotne zmiany w stanie faktycznym mogą powodować nieaktualność wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. W przedmiotowej sprawie – po wydaniu ww. wyroku z 15 maja 2008 r. – nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego, a Minister Rolnictwa uzupełnił jedynie materiał dowodowy o opinię [...] Izby Rolniczej w K. z ... listopada 2008 r., dlatego wytyczne zawarte w powyższym wyroku pozostają aktualne i obowiązujące. Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie przez organ wskazań Sądu pierwotnie rozpoznającego sprawę, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w wytycznych zawartych w wyroku z 15 maja 2008 r. wskazał na konieczność – przy wydawaniu postanowienia dotyczącego zezwolenia na nabycie nieruchomości – podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa do odpowiedzi na argumenty Skarżącej, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości wskazanej we wniosku nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy, prowadzenie wydobycia k. przez G. S.A. na terenie nieruchomości okaże się konieczne, lub G. S.A. poszerzy obecnie posiadaną strefę ochronną, co i tak nie będzie rodziło konieczności zaniechania prowadzenia uprawy wierzby energetycznej. Ponadto nakazał organowi ustosunkowanie się do okoliczności, iż amortyzacja kosztów finansowych uprawy wierzby energetycznej jest rozłożona na wiele lat, co związane jest z ...-letnim okresem takiej uprawy oraz zajęcie stanowiska odnośnie pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez Skarżącą. Sąd uznał, że Minister Rolnictwa w zaskarżonym postanowieniu nie wypełnił wskazanych przez Sąd wytycznych i nie dokonał szerokiego rozważenia stanu faktycznego sprawy. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne odwołanie się Ministra Rolnictwa do uregulowań ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a przede wszystkim do zapisu, iż podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne prowadzone przez rolnika indywidualnego i że w związku z tym nabycie przez Skarżącą spółkę przedmiotowych gruntów byłby sprzeczne z interesem rolnictwa. Z tego rodzaju rozumowaniem nie można się zgodzić, gdyż mimo niespornej okoliczności, że Skarżąca nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rodzinne (jest przedsiębiorcą, osobą prawną – spółką z o.o., prowadzącą działalność rolniczą i gospodarczą) Sąd zobowiązał organ do wyważenia w tej konkretnej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tym miejscu należy podkreślić, iż co do zasady słuszne jest stanowisko organu, że Minister Rolnictwa, działając jako organ współdziałający i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Realizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego następuje poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnieniu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (art. 1 ustawy). Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Zdaniem Sądu nie można jednak z tych przepisów wyciągnąć wniosku, iż obowiązuje zasada, zgodnie z którą nie jest możliwe uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym, a taki wniosek zdaje się wynikać z konsekwentnego stanowiska organu w niniejszej sprawie. Sąd za trafny uznał zarzut Skarżącej, że choć według ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, rolnik (podobnie jak Agencja Nieruchomości Rolnych) jest preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych, to jednak preferencje te polegają na przyznaniu im pierwszeństwa zakupu danej nieruchomości rolnej, a nie na wyłącznym przyznaniu możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej tym podmiotom. Skoro zatem nie sposób wywieść z obowiązujących przepisów generalnej zasady zakazu nabycia nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym, to obowiązkiem organu było szczegółowe rozważenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny nie przemawia przeciwko temu nabyciu. Odwołanie się do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie wzięcie pod uwagę pozytywnej opinii władz lokalnych – Burmistrza Miasta i Gminy O. z ... kwietnia 2007 r., a także opinii [...] Izby Rolniczej w K. z ... listopada 2008 r., najlepiej zorientowanych w potrzebach regionu i rzeczywistej działalności Skarżącej czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. swobody. Tym bardziej, że – co słusznie podnosi Skarżąca – z wyżej przedstawionych opinii może wysnuć wniosek, że w niniejszej sprawie interes strony jest zbieżny z interesem społecznym (Skarżąca dzięki rozwojowi przedsiębiorstwa przez powiększenie areału rolnego zwiększy zatrudnienie w spółce, co spowoduje zmniejszenia bezrobocie w rejonie). Przy czym nie należy tego rozumieć, jako obowiązku organu wydania orzeczenia zgodnego ze stanowiskiem władz lokalnych, niemniej jednak dopiero rzetelne rozważenie w oparciu o konkretną sytuację, po wszechstronnym ocenieniu wszelkich jej aspektów, czy nabycie nieruchomości rolnej przez Skarżącą nie jest sprzeczne z interesem ogólnym (interesem rolnictwa), zdefiniowanym zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, będzie spełnieniem obowiązku wynikającego z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Ponadto Sąd uznał za niewystarczająco uzasadnione twierdzenie organu, iż jego sprzeciw realizuje obowiązek przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych wynikający z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Takie stanowisko można byłoby przyjąć, gdyby Minister Rolnictwa – oprócz wskazania na średnią powierzchnię gospodarstwa w tym rejonie (... ha) – wyjaśnił, dlaczego uważa, iż powierzchnia nieruchomości nabywanych na cele jej działalności gospodarczej lub rolniczej nie jest uzasadnione rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności rolniczej, a tego w zaskarżonym postanowieniu nie uczynił. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister Rolnictwa ma obowiązek odnieść się do wszystkich wskazanych wytycznych w wyroku z 15 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 242/08, jak również mieć na względzie powyższe uwagi, a w konsekwencji wyrazić swoją opinię po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.