V SA/Wa 1412/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa ustalił M. B. (zwany dalej Skarżącym) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 5022,74 zł, uzyskaną na mocy decyzji:- - Nr [...] z dnia [...].02.2005 r. - Nr [...] z dnia [...].04.2006 r. - Nr [...] z dnia [...].10.2006 r. - Nr [...] z dnia [...].02.2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW), wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) dla powiatu [...] z siedzibą w [...]. Ww. decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. M. B. złożył w dniu 28 maja 2004 r. w Biurze Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. W dniu 7 lutego 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] przyznającą Skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) do powierzchni ustalonej w kontroli administracyjnej 16,89 ha gruntów rolnych - zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. M. B. nie odwołał się od powyższej decyzji, tym samym ww. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na terenach ONW o powierzchni 16,89 ha przez 5 lat. W 2005 roku Skarżący złożył kolejny wniosek o dopłaty do areału 16,82 ha i Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. otrzymał płatność ONW do zgłoszonych gruntów rolnych. W 2006 roku Skarżący wnioskował o płatności obszarowe do 16,82 ha gruntów rolnych. Przeprowadzono kontrolę administracyjną wniosku która wykazała, że uprawy rolne są prowadzone na mniejszej powierzchni tj. 16,81 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. przyznał Skarżącemu płatność ONW do powierzchni ustalonej w kontroli administracyjnej. W 2007 roku M. B. wnioskował o płatności obszarowe do 16,82 ha i decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. otrzymał płatność ONW do zgłoszonych gruntów rolnych. W 2008 roku Skarżący podał do wniosku o dopłaty uprawy rolne na areale 9,82 ha. W dniu 16 grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał ww. do złożenia wyjaśnień w sprawie zmniejszenia powierzchni upraw objętej zobowiązaniem ONW. Skarżący odebrał pismo w terminie, ale nie złożył żadnych wyjaśnień. Producent otrzymał płatność ONW do zgłoszonych gruntów rolnych na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W 2009 roku Skarżący we wniosku o dopłaty ponownie zadeklarował 9,82 ha gruntów rolnych. W związku z ustaleniem, że Skarżący prowadził w 2008 roku działalność rolniczą na obszarze mniejszym niż areał podjętego zobowiązania ONW, dnia 14 października 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z upoważnienia Prezesa wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Pismo zawiadamiające o wszczęciu ww. postępowania zostało odebrane w dniu 16 października 2009 r., Skarżący nie wniósł żadnych wyjaśnień ani uwag oraz zastrzeżeń do prowadzonego postępowania administracyjnego, dlatego też organ przyjął, że ww. prowadzi uprawy rolne na terenach ONW na obszarze mniejszym niż areał podjętego zobowiązania ONW. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. B., który wskazał, iż zmniejszenie areału gospodarstwa producenta rolnego nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, a mianowicie z powodu tego, że umowa dzierżawy obejmująca tereny gospodarstwa nie została przedłużona przez Agencję Nieruchomości Rolnych z uwagi na przeznaczenie terenów gospodarstwa pod budowę drogi ekspresowej [...]. Skarżący podkreślił, iż informował Biuro Powiatowe Agencji w [...] o okolicznościach uzasadniających zmniejszenie areału gospodarstwa. Podniósł także, iż nie zapewniono mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Prezes Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji co do stanu faktycznego i prawnego. Ww. organ stwierdził, iż Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów mających znaczenie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest dowodów na uczestnictwo Skarżącego w postępowaniu i poinformowaniu Kierownika Biura Powiatowego o przyczynach zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów, bowiem Skarżący wzywany do wyjaśnień nie wykazał sprawą zainteresowania i nie złożył żadnych dowodów. Prezes ARiMR wskazał, iż podstawę prawną do złożenia wniosku o płatności ONW stanowią następujące przesłanki: wniosek może złożyć producent rolny, który jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni gruntów wynoszącej co najmniej 1 ha; prowadzi na posiadanych gruntach działalność rolniczą zgodnie z wymogami; zobowiąże się do prowadzenia na posiadanych gruntach działalności rolniczej przez okres co najmniej 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności, z zastrzeżeniem iż powierzchnia gruntów nie może być mniejsza, niż ta za którą otrzymał pierwszą płatność. Podkreślił, iż Skarżący w 2008 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów objętych zobowiązaniem; na dowód tego wskazano tabelę VI wniosku zawierającą "Oświadczenie o powierzchni posiadanych działek ewidencyjnych" wskazującą jakie grunty wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Podniesiono, że działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym można prowadzić tylko na działkach ewidencyjnych i rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Wykreślenie działek [...],[...],[...] i [...] z tabeli oznacza, iż nie wchodzą one w skład gospodarstwa Skarżącego, który przestał być ich posiadaczem i nie prowadzi na nich działalności rolniczej. Na miejsce przedmiotowych działek nie wpisano żadnych innych. Wskazano, że Kierownik Biura Powiatowego po ustaleniu, iż areał gospodarstwa uległ zmniejszeniu wezwał Skarżącego do wyjaśnień, a ww. nie udzielił ich. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów o naruszeniu art. 107 §1 i 3, art.7 w związku z art. 75 §1 , art.80, art. 86 i art. 10§1 K.p.a., bowiem Skarżący został prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach. Odnosząc się do złożonego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania organ odwoławczy stwierdził, iż nie zawiera on żadnych dokumentów, wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że w decyzji organu II instancji, podobnie jak w decyzji organu I instancji, nie wykazano w żaden sposób, że środki, które zostały ustalone dla Skarżącego jako nienależnie pobrane pochodzą ze środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, b) przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w sytuacji, gdy zmniejszenie areału gospodarstwa producenta rolnego nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych, a mianowicie z powodu tego, że umowa dzierżawy obejmująca tereny gospodarstwa nie została przedłużona przez Agencję Nieruchomości Rolnych z uwagi na przeznaczenie terenów gospodarstwa pod budowę drogi ekspresowej [...], c) przepisów art. 107 § 1 i 3 Kpa z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona uzasadnienia faktycznego, w szczególności w zakresie wykazania, że środki, co do których organy obu instancji stwierdziły, że zostały one nienależnie pobrane, są środkami, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, d) przepisów art. 7 Kpa i 9 Kpa w zw. z art. 75 § 1 Kpa na skutek tego, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony materiał dowodowy, a organ administracji nie przejawił w zasadzie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, gdyż nie można za takową uznać skierowania do strony pisma informującego ją o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, jak również nie zrealizował zasady należytego informowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, e) przepisu art. 80 Kpa, który wprowadza zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, która to ocena w niniejszej sprawie, z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie była oceną swobodną, lecz oceną dowolną z uwagi na to, że materiał dowodowy sprawy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a co za tym idzie nie mógł zostać oceniony zgodnie z regułami oceny dowodów, f) przepisu art. 86 Kpa z uwagi na nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z przesłuchania strony, pomimo tego, że strona wyraźnie domagała się tego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, g) przepisu art. 10 § 1 Kpa na skutek niezapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś nie zapewniono stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż przed wydaniem decyzji strona nie została powiadomiona w trybie art. 10 § 1 Kpa, a informacja taka nie została również przekazana do pełnomocnika strony. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Na wstępie sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m .inn. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a."", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd nie oceniał zasadności zarzutów zawartych w skardze, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a zgodnie z postanowieniami przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany przez M. B. w dniu [...] grudnia 2009r(data stempla pocztowego, k 87- 92). Nie został on podpisany przez Skarżącego. W dniu 22 marca 2010r organ skierował do M. B. wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, braków w postaci konieczności podpisania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, iż nie usuniecie tego braku we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie bez rozpoznania zgłoszonego wniosku. Mimo nie uzupełnienia braku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jest nie podpisania go przez M. B., organ rozpatrzył go i wydał decyzję w dniu [...] marca 2010r. Należy także zauważyć, że w dniu [...] marca 2010r wpłynęło do organu zgłoszenie ustanowienia pełnomocnikiem przez Wnioskodawcę radcę prawnego K. K. ; jednakże ta informacja dotarła już po wysłaniu wezwania do usunięcia braków , skierowanego bezpośrednio do M. B. w dniu [...] marca 2010r. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję organ wydał w wyniku rozpoznania wniosku, który nie był podpisany, a więc nie istniała podstawa prawna do prowadzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie dotyczącym braku podstawy prawnej do wydania decyzji ,,osobną grupę stanowią rozmaite przypadki naruszenia przepisów o postępowaniu odwoławczym, a więc np. rozpoznanie odwołania niepodpisanego przez stronę...’’ (A.Adamiak, J.Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego Komentarz , Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, str 740. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.