V SA/Wa 1412/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Przedmiotem skargi I. S. (zwanej dalej skarżącą) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Warszawie (dalej: ZUS) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Prac, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 11.860,78 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 23 października 2013 r. skarżąca zwróciła się do ZUS o umorzenie w całości lub w części bądź też odroczenie terminu płatności i rozłożenie na raty ciążących na niej należności z tytułu składek z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową. Wskazała też, że w lutym 2013 r. musiała zawiesić prowadzoną działalność gospodarczą, która była niedochodowa. Oświadczyła, iż od kilku miesięcy jest zatrudniona na umowę zlecenie za kwotę 200 zł brutto, czyli 121 zł netto i cały czas szuka pracy. W piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. skarżąca sprecyzowała swój wniosek wskazując, że ubiega się o umorzenie całości zaległych składek. Poza wcześniejszymi argumentami mającymi w jej ocenie przemawiać za zasadnością złożonego wniosku wskazała, że banki wypowiedziały jej umowy kredytowe, ponieważ nie było jej stać na opłacanie rat. Dodała, że w tych sprawach toczą się postępowania komornicze. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] ZUS odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 11.860,78 zł, w tym: składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za wskazane w decyzji okresy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Ustalając stan faktyczny organ zaznaczył, że aktualnie wnioskodawczyni zatrudniona jest na podstawie umowy zlecenia z wynagrodzeniem w wysokości około 121,00 zł netto. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Miesięczne wydatki wykazywane przez nią wynoszą około 800 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat około 500,00 zł oraz z tytułu wyżywienia około 300,00 zł. Jak wynika z dostarczonych zeznań podatkowych w latach 2010 - 2012 wnioskodawczyni z tytułu działalności gospodarczej w 2010 r. uzyskała dochód w wysokości ok. 295,00 zł, w 2011 r. w wysokości ok. 4.534,00 zł, a w 2012 r. w wysokości ok. 2.129,00 zł. Poza dochodami z działalności gospodarczej, uzyskiwała dochody z praw autorskich w wysokości: w 2010 r. około 18.895,00 zł, w 2011 r. około 10 429,00, w 2012 r. około 2.500,00 zł. Ponadto z dokumentów uzyskanych podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikało, że wnioskodawczyni była współwłaścicielem samochodu osobowego marki Nissan Almera z 1999 r. Tak ustalony stan faktyczny ZUS skonfrontował z treścią w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz.1442 ze zm.) – dalej u.s.u.s. i stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności, o której mowa w powołanym przepisie. Organ podkreślił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego oraz Komornik Sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Również nie jest oczywiste, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec zaistniałego stanu faktycznego organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności. Następnie organ przeanalizował materiał dowodowy pod kątem wystąpienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 lit. a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Stwierdził, iż żadna z tych przesłanek w odniesieniu do wnioskodawczyni nie występuje. W ocenie ZUS wnioskodawczyni znalazła się co prawda w trudnej sytuacji finansowej, jednakże jak sama podkreśliła – systematycznie poszukuje zatrudnienia. Biorąc pod uwagę wiek zobowiązanej oraz brak dolegliwości zdrowotnych ograniczających możliwość podjęcia pracy zarobkowej, bądź ją wykluczających, istnieje realna szansa na podjęcie przez nią zatrudnienia umożliwiającego spłatę powstałego wobec ZUS zadłużenia. W ocenie organu trudności płatnicze zobowiązanej mają charakter przejściowy i jest szansa na poprawę jej sytuacji finansowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca oświadczyła, że wskazany w uzasadnieniu organu samochód osobowy został sprzedany 23 kwietnia 2013 r. Dodała również, że uzyskiwane przez nią wynagrodzenie w wysokości 121 zł miesięcznie jest zajęte przez komornika. Oprócz tego wobec skarżącej prowadzone są inne egzekucje, ona sama nie może znaleźć pracy, a dodatkowo – wobec kryzysu na rynku pośrednictwa w handlu nieruchomościami – nosi się z zamiarem zamknięcia zawieszonej uprzednio działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. przywołując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia. Wskazał więc, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności należności. Żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził dotąd brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie jest zatem oczywiste, iż w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dokonując ponownej analizy przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności organ wskazał, że aktualnie skarżąca jest zatrudniona w K. Sp. z o. o. na podstawie umowy zlecenia z wynagrodzeniem ok. 121,00 zł netto, które zostało zajęte przez komornika. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wydatki określiła na poziomie około 800,00 zł nie wskazując jednocześnie źródeł finansowania tych wydatków. Organ przypomniał też, że ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanej. W skardze na wskazaną decyzję I. S. stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ZUS bezzasadnie uznał, że opłacenie zaległych składek nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak jak w pismach wnoszonych na etapie postępowania administracyjnego skarżąca podkreśliła, że uzyskiwane przez nią wynagrodzenie w wysokości 121 zł jest w całości zajmowane przez komornika. Wobec skarżącej toczą się też inne postępowania egzekucyjne. Dodała ponadto, że pomimo starań nie znalazła lepiej płatnej pracy, a zawieszoną działalność gospodarczą będzie musiała zapewne zamknąć ze względu na kryzys branży pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Wskazane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście skargę, stwierdzić należy, że jest ona bezzasadna. W pierwszej kolejności sąd zauważa, że zgodnie treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Przedstawione wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być umarzane". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organ orzekający w sprawie prawidłowo wskazał, że wobec skarżącej nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na pozyskiwane przez nią dochody z umowy zlecenia w firmie K. Sp. z o.o. Wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne nie było natomiast prowadzone, wobec czego nie można stwierdzić, czy w drodze egzekucji zaległość nie zostałaby uregulowana. Nie jest też oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Dalej wskazać należy, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym przepisem ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 wskazanego rozporządzenia także mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającemu organowi. Może on umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje go do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W ocenie sądu ZUS prawidłowo wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała którakolwiek z przesłanek pozwalająca na umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sąd wskazuje ponadto, że prawidłowa wykładnia powołanego art. 28 ust. 3a u.s.u.s. prowadzi do wniosku, iż wynikająca z tego przepisu podstawa umarzania należności ZUS winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów. Aktualnie trudna sytuacja osoby zobowiązanej nie wyklucza bowiem możliwości jej poprawy w przyszłości, natomiast umorzenie należności zwalnia ostatecznie osobę zobowiązaną z obowiązku spłaty zadłużenia. Uwzględnienie wniosku o umorzenie należności w zasadzie powinno być możliwe dopiero wówczas, gdy polepszenie sytuacji umożliwiające spłatę nawet części zobowiązań będzie mało prawdopodobne. Zdaniem sądu ZUS trafnie więc uznał, że młody wiek skarżącej oraz brak dolegliwości zdrowotnych wykluczających świadczenie pracy, umożliwia jej znalezienie dodatkowego zatrudnienia i spłatę zadłużenia z tytułu składek. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż skarżąca zamieszkuje w regionie kraju charakteryzującym się jednym z najniższych wskaźników bezrobocia (według danych Głównego Urzędu Statystycznego stopa bezrobocia na koniec października 2014 r. w W. wyniosła 4,4% - http://stat.gov.pl/). Wynika z tego, iż osoby realnie poszukujące zatrudnienia takie zatrudnienie znajdują. Podkreślenia wymaga również to, że podstawa umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 powołanego rozporządzenia została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" - tj. sytuacji wyjątkowych, powstałych z przyczyn obiektywnych, niezależnych od dłużnika. Obowiązkiem dłużnika jest więc wykazanie okoliczności uzasadniających twierdzenie, że znajduje się w takiej "wyjątkowej sytuacji", sytuacji stwarzającej możliwość skorzystania z dobrodziejstwa umorzenia zaległych należności ZUS. Nie ulega zatem wątpliwości, że ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. W kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym skarżąca zaistnienia tych przesłanek nie wykazała. Nie dążyła do ujawnienia przed ZUS swojej rzeczywistej sytuacji materialnej, a jej oświadczenia w tym zakresie były niepełne i nieprzekonujące. Skarżąca oświadczyła m.in., że jedynym dochodem jaki uzyskuje jest wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia w wysokości 121 zł netto miesięcznie. Wskazała też, że wynagrodzenie to jest w całości zajęte przez komornika. W odniesieniu do rzekomego zajęcia wynagrodzenia i prowadzenia wobec niej innych jeszcze postępowań egzekucyjnych skarżąca ograniczyła się do ogólnikowych stwierdzeń nie popartych stosownymi dowodami. Wobec treści innych oświadczeń skarżącej, okoliczność zajęcia uzyskiwanego przez nią wynagrodzenia ma jednak znaczenie drugorzędne. Skarżąca wskazała bowiem, że jej miesięczne wydatki opiewają na kwotę około 800 zł nie wyjaśniając jednocześnie, skąd przy dochodach na poziomie 121 zł, czerpie środki pieniężne konieczne do zaspokojenia tych wydatków. Sąd zaznacza przy tym, że o prawie do udziału w gromadzeniu materiału dowodowego dla wykazania aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej i materialnej skarżąca została kilkukrotnie pouczona (zob. pisma ZUS z: 6 listopada 2013 r., 5 lutego 2014 r. i 3 marca 2014 r.). Podsumowując wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono i poddano wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dokumentów i przedłożenia nowych dowodów. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku tego organ wywiązał się należycie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.