V SA/Wa 1413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Asesor WSA - Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz odmowy rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 12 kwietnia 2008 r. wniesionej przez S. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. (wpływ do ZUS dnia [...].07.2007 r.) S. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że ewentualnie prowadzona egzekucja zaległych składek nie doprowadzi do uzyskania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł oraz odmówił rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Uzasadniając decyzję tej treści Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład ustalił, że w okresie od 9 marca 1994 r. do 31 lipca 2007 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. W czasie prowadzenia tej działalności nie wywiązał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi do dnia [...].07.2007 r. oraz kosztami upomnienia. Zadłużenie z tytułu części nieopłaconych składek zostało objęte egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. Od dnia [...] lipca 2005 r. zobowiązany jest zatrudniony w firmie N. Sp. z o.o. w Ś. Miesięczne wynagrodzenie brutto wynosi [...] zł. Jego małżonka od dnia [...] lipca 2005 r. jest uprawniona do renty inwalidzkiej. Wysokość tego świadczenia wynosi [...] zł brutto. Z tytułu zajęcia komorniczego co miesiąc dokonywane jest pomniejszenie renty o kwotę [...] zł. Wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego, ponoszone przez rodzinę wnioskodawcy wynoszą około [...] zł miesięcznie. Część dochodów przeznaczana jest na zakup leków. Wnioskodawca wraz ze współmałżonką jest współwłaścicielem zabudowanej działki nr [...] położonej w Ł. Na wniosek Zakładu, Sąd Rejonowy w M. dnia [...] marca 2006 r. dokonał wpisu hipoteki przymusowej w kwocie [...] zł. Nieruchomość ta została sprzedana dnia [...] czerwca 2007 r., lecz nie został jeszcze sporządzony plan podziału. Ponadto na prawach wspólności ustawowej jest wraz ze współmałżonką współwłaścicielem niezabudowanej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w M. Posiada również ciągnik samochodowy, który może stanowić przedmiot zabezpieczenia wierzytelności z tytułu składek. Wnioskodawca posiada także zobowiązania wobec innych instytucji. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład zaznaczył, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Zobowiązany uzyskuje bowiem wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę, posiada nieruchomość stanowiącą zabezpieczenie hipoteczne spłaty zaległości, a prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne jest w toku. Oceniając natomiast materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek z §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. organ stwierdził przede wszystkim, że wnioskodawca jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę oraz regularnie spłaca swoje zobowiązania wobec innych wierzycieli. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powołał się na argumenty zbieżne z przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji Zakładu. Stwierdził w szczególności, że zobowiązany uzyskuje wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę. Jego małżonka uzyskuje natomiast świadczenie rentowe. W związku z powstałym zadłużeniem prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Prezes Zakładu zaznaczył dodatkowo, że w Sądzie Rejonowym w Ś. toczy się postępowanie w sprawie sporządzenia planu podziału sumy uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości [...], w wyniku którego istnieje realna szansa uzyskania kwot należnych Zakładowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący stwierdził, że spełnia przesłanki konieczne do umorzenia zaległych składek. W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi wskazał natomiast, iż egzekucja z nieruchomości położonej w Ł. nie została dokonana na rzecz ZUS, lecz na rzecz innych wierzycieli. Podniósł również, że wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu należycie udokumentował fakt posiadania zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego na kwotę [...] zł. Dodał, że stan zdrowia i wiek nie pozwolą mu na spłatę całości zadłużenia, które wobec różnych instytucji wynosi [...] zł. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 11 czerwca 2008 r. i 15 lipca 2008 r. skarżący powołał się na argumenty przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze i późniejszych pismach procesowych, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez niego dochodu w wysokości około [...] zł brutto. Dochód w wysokości [...] zł brutto z tytułu świadczenia rentowego pobiera również małżonka skarżącego. Ponadto w realizacji pozostaje postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy trafnie wskazały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała którakolwiek z przesłanek pozwalająca na umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim uzyskiwanie stałego dochodu przez skarżącego i jego małżonkę, którego część może być przeznaczona na pokrycie zaległych składek bez uszczerbku w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono i poddano wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Na marginesie należy jedynie wskazać na wadliwość brzmienia II punktu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 stycznia 2008 r. zgodnie z którym ZUS "odmawia rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych...". Podkreślić trzeba, że choć zgodnie z art. 30 u.s.u.s. składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie podlegają umorzeniu, to ZUS powinien odmówić wnioskodawcy umorzenia tych składek, a nie odmówić w ogóle rozpatrzenia wniosku w tym zakresie. Wadliwość ta została utrzymana w mocy przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nieprawidłowość taka nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.