V SA/Wa 1418/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; skargę oddala Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] marca 2010r. nr 010400[...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2009r. nr [...] odmawiającą M. Ś. (dalej: skarżący) umorzenia należności tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Ww. decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Decyzją Inspektoratu ZUS w [...] z dnia [...] września 2004r. skarżący został objęty obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Ww. decyzja stała się prawomocna. Pismem z dnia 09 lipca 2008r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazał przyczyny powstania zaległości, a następnie podniósł, iż ze względu na trudną sytuację majątkową nie jest w stanie opłacić powstałego zadłużenia. Dodał też, iż spełnia warunki do otrzymania pomocy socjalnej, jednakże nie ubiega się o nią. Korzysta jedynie z pomocy rodziny, która zapewnia mu wyżywienie i mieszkanie w zamian za pomoc w lekkich pracach domowych. Podkreślił, że ma problemy ze zdrowiem po wypadku, któremu uległ w 1997 roku. Leczy się i jest pod kontrolą Wojewódzkiej Poradni Neurologicznej w [...]. Podniósł także, iż Wojewódzka Komisja Lekarska ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w [...] orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1994r. znak [...] zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia na stałe. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszczął postępowanie w sprawie umorzenia i pismem z dnia [...] lipca 2008r. znak [...] wskazał przepisy prawa materialnego regulującego kwestie umorzenia należności z tytułu składek oraz pouczył skarżącego o prawach i obowiązkach strony w toku postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2009r. znak [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, w łącznej kwocie 15.320.12 zł. Zakład uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, iż zapłata zobowiązań pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny w rozumieniu przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek nu ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Organ wyjaśnił również, iż wydając rozstrzygnięcie uwzględnił możliwości spłaty należności w formie układu ratalnego. W ocenie Zakładu, odmowę umorzenia należności z tytułu składek uzasadnia fakt otrzymywanego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia oraz posiadany majątek ruchomy - samochód osobowy marki toyota Avensis 2.0 TD. Wskazał jednocześnie, że wnioskujący nie posiada zadłużenia z tytułu podatków, ani też kredytów bankowych. Podniesiono, iż występująca choroba nie uniemożliwia uzyskiwanie dochodu, albowiem skarżący podjął zatrudnienie w Ministerstwie Skarbu Państwa. Wnioskujący nie wykazał też, iż poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ II instancji przeprowadził postępowanie i decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając, iż brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił przekroczenie granic uznania administracyjnego, swobodnej oceny dowodów wskutek przyjęcia, że stan majątkowy skarżącego oraz sytuacja zdrowotna i rodzinna pozwalają na spłacenie zaległych zobowiązań, chociaż zebrane w sprawie materiały jednoznacznie – zdaniem skarżącego – wskazywały na wyciągnięcie odmiennych wniosków. Ponadto zarzucił błędne pouczenie, co do właściwości miejscowej sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu, a w razie jej nieodrzucenia o oddalenie skargi. Podtrzymano przy tym w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010r. skarżący złożył uzupełnienie skargi. Zarzucił rażące naruszenie art.28 ust.3a u.s.u.s., art. 7, 9, 10, 35, 77 § 1 i art.80 k.p.a. oraz wystąpienie wady kwalifikowanej, o której mowa w art.156 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, czyli organ I instancji. Ponadto wskazał, iż zadłużenie powstało bez jego woli i wiedzy w wyniku działań i zaniechań osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.) zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Poza sporem pozostaje kwestia, iż w rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków całkowitej nieściągalności nie zachodzi. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ w toku postępowania wyjaśniającego nie naruszył przepisów proceduralnych, a dokonane ustalenia są prawidłowe, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego spójne przekonywujące. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący pracował w Ministerstwie Skarbu Państwa na podstawie umowy o pracę na czas określony, tj. od 01.10.2009r. do 28.02.2010r. Średnie miesięczne wynagrodzenie netto z tytułu zatrudnienia za okres 01.09.2009r. do 30.11.2009 r. wyniosło 1.537,51 zł i nie jest obciążone sądowymi lub administracyjnymi tytułami egzekucyjnymi. W miesiącu grudniu 2009r. skarżący otrzymał dodatkowo jednorazową nagrodę w kwocie 1.532,53 zł. Posiada majątek ruchomy w postaci współwłasności samochodu osobowego marki toyota Avensis 2.0 TD o wartości szacunkowej 15,000,00 zł. nabyty w lutym 2009 r. (pismo Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców z dnia 13.08.2009r.). Na podstawie umowy najmu lokalu zawartej w dniu 01.10.2009r. z Krajowym Związkiem Spółdzielni [...] Związkiem Rewizyjnym, skarżący wynajmuje samodzielnie lokal mieszkalny w centrum [...] przy ulicy [...] nr [...] o łącznej powierzchni 28.99 m2. Z tytułu najmu opłaca czynsz, który zgodnie z fakturą VAT nr [...] wystawioną dnia 06.01.2010 r. za styczeń 2010r. wynosił 1254.00 zł. Nie posiada zadłużenia wobec organów skarbowych. Z pisma z dnia 31.07.2009r. wynika, iż posiada zadłużenie wobec osób prywatnych na łączna kwotę 12 400,00 zł. W dniu 02.12.2009 r. Bank PKO BP SA udzielił skarżącemu pożyczki w kwocie 1500,00 zł. W piśmie z dnia 12.01.2010 r. wnioskodawca podniósł, iż faktura za najem lokalu nie została opłacona, podobnie jak i nota obciążeniowa wystawiona przez PTK CENTERTEL na kwotę 875.54 zł, czy rata kredytu konsumpcyjnego, której wymagalność już zapadła, tłumacząc powyższe brakiem środków. Jednocześnie do pisma dołączył zestawienie operacji na koncie walutowym oraz na koncie głównym. Skarżący wskazał również w toku postępowania wyjaśniającego, iż jego funkcjonowanie oparte jest na pomocy (...) najbliższych krewnych", a środki wykazywane w zestawieniu pochodzą w głównej mierze ze sprzedaży waluty obcej (GBP) przekazywanej przez W. Ś. (matkę) i przeznaczane są na uregulowanie jej opłat, rachunków i podatków. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego, ponosi wydatki związane z leczeniem w kwocie 200-250 zł. Sąd rozumie niełatwą sytuację materialną skarżącego, jednakże instytucja umorzenia składek jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych, a taka tu nie zachodzi. Co więcej, na tle innych rozpoznawanych przez Sąd spraw, sytuacja skarżącego (możliwość zarobku, majątek ruchomy, pomoc rodziny) nie jest zła, a w razie jej pogorszenia i zaistnienia nowych okoliczności ma ona prawo do ponownego wniosku o umorzenie. Zdaniem Sądu, organ podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Uzyskiwany dochód, a także posiadany majątek ruchomy (samochód) nie pozwalały na przyjęcie, iż z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego pozbawiając możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Regulowanie należności z tytułu składek jest podstawowym obowiązkiem płatników składek. Instytucja zaś umorzenia winna być stosowana wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach. Rację należy przyznać organom orzekającym, iż nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich bowiem przypadkach istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. W tym miejscu wyjaśnienia również wymaga, iż prowadzenie działalności gospodarczej ma charakter całkowicie dobrowolny, a prowadzący taką działalność powinien liczyć się z ryzykiem z tym związanym. Także przyczyny powstania zaległości nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż - zgodnie z obowiązującymi przepisami - za powstanie zadłużenia odpowiedzialny jest płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą. Sąd wyjaśnia ponadto, iż składki ZUS nie stanowią dobrowolnej opłaty, lecz są zobowiązaniem publicznoprawnym. Opłacanie składek korzystne jest także dla samego zobowiązanego, ponieważ mają wpływ na wysokość otrzymywanych świadczeń. Ponadto Sąd podkreśla, iż skarżący może wystąpić do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcie układu ratalnego przez skarżącego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Odnośnie zarzutu błędnego pouczenia o właściwości miejscowej sądu administracyjnego należy przyznać rację skarżącemu. Jednakże błędne pouczenie nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącego, który skargę wniósł w ustawowym terminie za pośrednictwem właściwego organu, który następnie skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji II instancji przez Zakład a nie przez Prezesa ZUS Sąd wyjaśnia, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa przez swoje organy. Artykuł 72 u.s.u.s. stanowi, że organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd (...) oraz Rada Nadzorcza. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz. W myśl art. 66 ust. 1 u.s.u.s. to Zakładowi w zakresie prowadzonej działalności (o której mowa w art. 68-71) przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Pod pojęciem środków prawnych rozumieć przy tym należy prawne formy działania administracji. Powyższe oznacza, że to ZUS z racji tych uprawnień, m.in. do sprawowania funkcji orzeczniczej, jest funkcjonalnym organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić należy się zatem z poglądem szeroko prezentowanym w orzecznictwie, że - jak wynika expressis verbis z art. 66 ust. 4 u.s.u.s. - ustawodawca charakter organu administracji państwowej przyznał jedynie Zakładowi. Artykuł 83 ust.1 wskazuje ponadto jednoznacznie, że organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw (w zakresie przykładowo wymienionych w ww. przepisie) jest Zakład. Przepis ten stanowi nie tylko materialnoprawną podstawę do załatwienia spraw w zakresie nim objętym w drodze decyzji administracyjnej, ale i jednoznacznie wskazuje Zakład jako jedyny organ uprawniony do wydania decyzji w opisanym tam przedmiocie. Brak zaś prawnej regulacji, która pozwalałaby przypisać Prezesowi ZUS charakter organu - uprawnionego do sprawowania funkcji orzeczniczej - odrębnego od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przytoczony już art. 73 ust. 1 (dla przypomnienia: stanowiący, że Prezes kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz) świadczy o tym, że Prezes Zakładu jest jedynie piastunem funkcji organu administracji, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, i jedynie w takiej roli, reprezentując ZUS, może załatwiać indywidualne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prezes Zakładu może przy tym, w zakresie przyznanych Zakładowi uprawnień orzeczniczych, działać osobiście jak i może upoważniać pracowników Zakładu do wydawania decyzji w jego imieniu. Zauważyć trzeba, że omawiany art. 83 ust. 4 u.s.u.s. dookreśla, iż prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, jak i że do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że wolą ustawodawcy było aby ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dokonywał ten sam organ, który wydał pierwszoinstancyjną decyzję, tzn. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie składu orzekającego, przewidziane w przytoczonym art. 83 ust. 4 u.s.u.s. "prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" interpretować należy jedynie jako wskazanie podmiotu, do którego wniosek ów należy kierować (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 320/06). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.