V SA/Wa 1418/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie na rzecz M.W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez M.W.(zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału, organem odwoławczym lub II instancji) z [...] marca 2013 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej Kierownikiem Biura lub organem I instancji) z [...] stycznia 2013 r., nr [...], o przyznaniu pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] maja 2011 r. Skarżący zwrócił się do Kierownika Biura o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2011. Skarżący wniósł o przyznanie wsparcia na zalesienie gruntów rolnych we wsi K., gmina K., obręb Z. na działce nr [...] o powierzchni [...] ha zalesionej w 2008 r. W dniach [...] września 2011 r., [...] września 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli stwierdzono, że na działkach rolnych: H, I, J, K, M, NN, P, R, ŁŁ, Ł normy Dobrej Kultury Rolnej nie są spełnione (na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana, co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca lub nie były wypasane na nich zwierzęta). Ponadto na działce rolnej H stwierdzono ślady wypalania na gruntach rolnych. W związku z powyższym Kierownik Biura decyzją z [...] czerwca 2012 r. przyznał Skarżącemu pomoc na zalesianie w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącego od decyzji z [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie Kierownik Biura decyzją z [...] stycznia 2013 r. przyznał Skarżącemu premię pielęgnacyjną w wysokości [...] zł oraz premię zalesieniową w wysokości [...] zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazano, iż zgodnie z załącznikiem 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określającym wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, w przypadku wariantu 2.3 “Trwałe użytki zielone" (dla których zakończono okres przestawiania) koszenie należy wykonać najpóźniej do dnia 31 lipca. Wskazano przy tym, iż w przypadku pakietu 3 termin koszenia zawiera się w przedziale od 1 czerwca do 30 września nie więcej niż dwa razy w roku. Zdaniem organu w przypadku rolników, którzy na danej działce rolnej realizują łącznie oba ww. pakiety istnieje wystarczający przedział czasowy – od 1 czerwca do 31 lipca – w którym rolnik może spełnić wymogi w zakresie podjętych zobowiązań zarówno w pakiecie 2 – rolnictwo ekologiczne jak i w pakiecie 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone. Organ wyjaśnił także, iż nie dał wiary dowodom złożonym w sprawie na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, tj. co do okoliczności dokonania koszenia w dniu 30 września 2011 r. (oświadczenia świadków), bowiem dowody te dostarczono osiem miesięcy po terminie, podczas gdy termin na ich złożenie wynosił 10 dni od ustania okoliczności nadzwyczajnych. Pismem z [...] stycznia 2013 r. M.W. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W treści uzasadnienia wniesionego odwołania podniósł m.in., iż organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wbrew wskazaniom organu odwoławczego, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ustosunkował się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzucił nadto, iż całość rozważań organu sprowadza się obecnie do nadinterpretacji faktów i obowiązujących przepisów prawa. Wskazano tutaj, iż organ bezpodstawnie przyjął za termin przedmiotowego koszenia datę 31 lipca zamiast 30 września. Strona wskazała na szereg okoliczności, które w jej ocenie nie zostały przez organ występujący w sprawie zauważone, bądź które pominięto (np. koszenie uzupełniające w dniu 30 września). Dyrektor Oddziału ARiMR, w wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prowadzone postępowanie odwoławcze dotyczy decyzji Kierownika Biura z [...] stycznia 2013 r. w związku z ubieganiem się rolnika o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] , w województwie w., powiat N., gmina K., obręb Z. . W ocenie organu II instancji zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Przytoczono tutaj w całości rozważania organu I instancji, co do braku podstaw uwzględnienia powoływanej przez Skarżącego okoliczności siły wyższej, przede wszystkim ze względu na brak wiarygodności przedstawionych dokumentów. Pismem z 4 maja 2013 r. (data nadania) Skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału z [...] marca 2013 r. nr [...] wydanej w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż bezzasadnie organ nie uwzględnił dowodów przedstawianych w sprawie takich jak: zdjęcia i dowód zakupu rozdrabniacza, pokwitowanie za usługi koszenia i rekultywacji. Nadto w ocenie Skarżącego Dyrektor ARiMR całość rozstrzygnięcia oparł w istocie na raporcie kontroli z [...] września i nie uwzględnił, że dla wariantu 3.1 obowiązek koszenia realizowany jest w terminie od 1 czerwca do 30 września. Bezpodstawnie nie uwzględniono zatem koszenia wykonanego w dniu 30 września na działkach J, Ł, R, H,N,M. Skarżący zarzucił organowi przewlekłe i nierzetelne prowadzenie kontroli, zaniechanie obowiązku zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym niepoinformowanie o terminie kontroli. Dyrektor Oddziału w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny przedmiotowej sprawy przy uwzględnieniu ww. reguł postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym sprawę uznał, iż złożona skarga jest uzasadniona, a zaskarżone rozstrzygnięcie organu należy uchylić. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości w związku z dokonanymi podczas kontroli ustaleniami. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia wymogów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ administracyjny dokonał błędnej interpretacji i wykładni mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że rozstrzygając sprawę organ oparł się na wynikach przeprowadzonej kontroli w zakresie wzajemnej zgodności. Uczynił tak w odniesieniu do dwóch deklarowanych pakietów tj. wariant 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, wariant 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - Natura 2000) oraz wariant 2 – Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone). Istotne jest tutaj, iż Skarżący konsekwentnie wskazywał na pomijanie przez organ okoliczności powstania szkody oraz wykonania dokoszenia w dniu 30 września 2011 r. na działkach objętych stwierdzonymi nieprawidłowościami. Organ wskazywał natomiast, iż terminem obowiązującym w zakresie koszenia był 31 lipca 2011 r., a nadto kwestionował wiarygodność przedstawianego tu materiału dowodowego (oświadczenia). Meritum sprawy sprowadzało się zatem do tego, iż organy orzekające w sprawie kierując się Raportem z Czynności Kontrolnych (z dnia [...] września 2011 r.) stwierdziły zaistnienie nieprawidłowości w zakresie obowiązujących dla danej płatności norm i wymogów. Z uwagi na to, że skarżący powoływał się na wykonanie koszenia w dniu 30 września 2011 r. kwestią kluczową była ocena terminu końcowego na wykonanie przedmiotowego koszenia. Wskazać tutaj należy, iż jak wynika z treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 28 lutego 2009 r.) – zwanej dalej "rozporządzeniem" - w brzmieniu obowiązującym w sprawie, w zakresie wariantu (pakietu) – 2.3 Trwałe użytki zielone, koszenie wykonuje się do dnia 31 lipca lub wypasanie w okresie wegetacyjnym na trwałych użytkach zielonych oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które dotrzymanie dwutygodniowego terminu nie było możliwe. Natomiast w zakresie wariantu (pakietu) 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, koszenie wykonuje się w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5 - 15 cm. Zdaniem organu powyższe uregulowania obligują do przyjęcia jako terminu wiążącego datę 31 lipca 2011 r. bowiem taki termin obowiązuje w przypadku jednego z wariantów objętych wnioskiem. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśniono jednak stanowiska organu w tym zakresie, natomiast zdaniem organu I instancji w przypadku rolników realizujących oba ww. pakiety, wiąże termin wcześniejszy (01.06 – 31.07) bowiem w tym okresie nie ma przeszkód by rolnik spełnił wymogi obu pakietów. W ocenie Sądu prezentowane przez organ stanowisko jest nieprawidłowe. Organ dokonał błędnej wykładni wskazanej wyżej regulacji, co w przedmiotowej sprawie stanowi istotne naruszenie prawa. Treść powoływanego rozporządzenia nie może być interpretowana w sposób dowolny i bez uzasadnienia prezentowanego stanowiska. Sąd nie znajduje w przywołanej treści rozporządzenia racjonalnych podstaw do podzielenia stanowiska organu. Skoro bowiem prawodawca dopuścił dla obu ww. pakietów dwa terminy ostatecznego spełnienia danego warunku, to uznać należy, iż w przypadku równoczesnej realizacji na tych samych gruntach rolnych kilku pakietów objętych wnioskiem o płatność stosować należy jako termin ostateczny dla danego warunku, termin najpóźniejszy. Za takim rozumieniem omawianej regulacji przemawia, zdaniem Sądu, jej wykładnia celowościowa. Co więcej, przyjęta przez Sąd interpretacja powołanych wyżej regulacji prawnych znajduje swoje odzwierciedlenie w doprecyzowaniu treści ww. rozporządzenia jakiego dokonano z dniem 14 listopada 2013 r. (wprowadzenie zmian – vide Dz. U. z 2013, poz. 1312). W aktualnym brzmieniu rozporządzenia treść omawianej regulacji wskazuje już wprost, iż w przypadku równoczesnej realizacji na tych samych gruntach pakietu Trwałe użytki zielone oraz Ekstensywne trwałe użytki zielone koszenia dokonuje się w terminie określonym dla Pakietu 3 tj. w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5-15 cm. Podkreślić tutaj należy, iż wprowadzone nowe brzmienie omawianej regulacji nie stanowi zmiany w znaczeniu prawnym w stosunku do stanu prawnego sprawy niniejszej. Jak wskazano powyżej, aktualnie określone wprost brzmienie przedmiotowej regulacji obowiązywało również w dacie składania wniosku przez Skarżącego, tyle że, wówczas brzmienie to wynikało z właściwej interpretacji mającego tu zastosowanie rozporządzenia. Tym samym zasadnicze założenie organu stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. orzekanie w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] września 2011 r. (zasadne było tutaj stanowisko Skarżącego, iż kolejne protokoły stanowiły powielenie pierwszego raportu z [...] września) było w ocenie Sądu nieprawidłowe i skutkuje obowiązkiem ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wskazanej przez Sąd wykładni rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Sąd podnosi także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Ponadto Dyrektor Oddziału przy rozpoznawaniu sprawy winien stać na straży praworządności i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 80 k.p.a.). W kontekście powyższych kwestii poza brakiem wyjaśnienia motywów przyjętego stanowiska, co do terminu koszenia (o czym była mowa wcześniej) wskazać należy, iż o ile w uzasadnieniu organu I instancji przedstawiono w tabelarycznej postaci wyjaśnienia, co do których działek i w jakim zakresie stwierdzono nieprawidłowości w stosunku do deklaracji skarżącego, o tyle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich wyjaśnień brak. W decyzji Dyrektora ograniczono się do stwierdzenia, iż nieprawidłowości wykryto na działkach H,I,J,K,M,NN,P,R,Ł,ŁŁ oraz do wskazania skutków stwierdzonych nieprawidłowości, tj. wyliczenie kwoty przyznanej płatności na zalesianie. Nie sposób doszukać się w dalszej części uzasadnienia wyjaśnień dotyczących przedstawionych w decyzji wyliczeń organu, a przez to trudno ocenić ich prawidłowość. Brak ten nie jest bez znaczenia bowiem wykryte nieprawidłowości stanowiły podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznane sprawy; tak więc stan faktyczny winien ustalić tak organ I, jak i II instancji. Dyrektor Oddziału natomiast w uzasadnieniu własnej decyzji skupił się tylko na przytoczeniu podstawy prawnej oraz generalnym odpieraniu zarzutów odwołania. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię zastosowanego rozporządzenia oraz przestrzegać zasad ogólnych dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, z czym m.in. mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.