V SA/Wa 1419/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, , Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie prognozy finansowej województwa; oddala skargę Województwo [...] – Sejmik Województwa [...] złożył skargę na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] orzekającą o nieważności uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] marca 2014 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] z powodu istotnego naruszenia art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zaskarżona uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] listopada 2013 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu ostrożnościowego Województwa [...]". W treści tej uchwały celem pokrycia zobowiązań przewidziano m.in. zaciągnięcie z budżetu państwa pożyczek: w 2013 r. w kwocie 220 mln zł oraz w 2014 r. w kwocie 247 ml zł. W dniu 22 listopada 2013 r. Wojewoda [...] na podstawie § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych wydał opinię o przedsięwzięciach proponowanych przez Samorząd Województwa [...] proponowanych w programie ostrożnościowym uznając je za zgodne z prawem. W dniu 18 marca 2014 r. do RIO w [...] wpłynęła przesłana drogą elektroniczną uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Sejmiku Województwa [...] w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] na lata 2014-2039, której integralną częścią był załącznik nr 1 pod nazwą "Wieloletnia Prognoza Finansowa na lata 2014 -2039" oraz objaśnienia do wspomnianej prognozy. Z treści wspomnianych dokumentów wynika, że Sejmik Województwa ustalił nowe brzmienie prognozy kwoty długu i jego spłaty przyjmując, że zaciągnięta zostanie pożyczka z budżetu państwa w roku 2014 w wysokości 400 mln zł., czyli przyjmując zwiększenie pierwotnie planowanej kwoty pożyczki na ten rok o 153 mln zł. Konieczność zaciągnięcia pożyczki w powyższej kwocie była wynikiem braku realizacji planu zaciągnięcia w roku 2013 pożyczki w wysokości 220 mln zł., co potwierdziła sprawozdawczość budżetowa za rok 2013 jak i treść zał. Nr 1 do spornej uchwały. Kolegium RIO uznało, że w związku z uchwaleniem uchwały nr [...] doszło do rozbieżności jej treści w zestawieniu z treścią przyjętego uprzednio Programu ostrożnościowego, którego zapisy dotyczące kwot pożyczek zdezaktualizowały się. Organ uznał w związku z tym, że planowana w ramach Wieloletniej Prognozy Finansowej na rok 2014 r. pożyczka z budżetu państwa w kwocie 400 mln zł., nie jest możliwa do uzyskania, ponieważ jednym z warunków udzielenia takiej pożyczki jest posiadanie przez Samorząd Województwa [...] aktualnego programu postępowania ostrożnościowego z pozytywną opinią Wojewody – co w przedstawionym stanie rzeczy nie miało miejsca. W skardze na uchwałę Kolegium RIO w [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. Województwo [...] - Sejmik Województwa [...] zarzucił naruszenie prawa: - art. 79 oraz art. 82 ustawy o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) w zw. z art. 5 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) oraz w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP; - art. 224 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP – w związku z czym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że WPF podlega kontroli organu finansowego w zakresie jej legalności – co wynika z art. 1 ust. 2, art. 5 ust.1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przy czym legalność oznacza zgodność z przepisami obowiązującego prawa. Takimi przepisami w odniesieniu do WPF są przede wszystkim art. 226 i następne ustawy prawo o finansach publicznych. Skarżący podniósł, że nadzór nad samorządem terytorialnym zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji opiera się wyłącznie na kryterium zgodności z prawem, zatem nie może być dokonywany na podstawie oceny celowości, gospodarności, czy rzetelności jego działań. Tym samym organ nadzoru, może skorzystać z przysługujących mu uprawnień tylko wówczas, gdy działanie jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodne z prawem, przy czym samodzielność jednostek samorządu korzysta z ochrony sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji), nadto możliwość stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez taką jednostkę, może być stwierdzona tylko wtedy, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną jej sprzeczność z prawem - co wynika z art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skarżący odwołując się do treści podjętej w dniu 5 listopada 2013 r. uchwały nr [...] stanowiącej "Program postępowania ostrożnościowego Województwa [...]" wskazał, że przyjęte w nim założenia spełniały wymogi prawa dotyczące zaciągnięcia planowanych na 2013 i 2014 r. pożyczek oraz ich spłaty z odsetkami zgodnie m.in. z zasadami art. 242-244 ustawy prawo finansowe. Wskazał, że to w związku z brakiem działania po stronie RIO, nie było możliwe wystąpienie o udzielenie pożyczki na 2013 r., co w związku z istnieniem wymagalnych zobowiązań po jego stronie (w tym z tytułu tzw. "janosikowego") zmusiło Sejmik do zabezpieczenia w planie na 2014 r. koniecznych wydatków, co z kolei spowodowało konieczność podjęcia uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej oraz nowelizacji uchwały budżetowej na rok 2014. W ocenie skarżącej odwoływanie się Kolegium RIO do braku aktualnej WPF dowodzi, że w istocie przedmiotem postępowania nadzorczego stał się inny akt czyli uchwała nr [...] a nie uchwała [...]. Skarżący wskazał, że województwo realizuje Program ostrożnościowy, a to, że pewne jego elementy wymagają modyfikacji, nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia nieprawidłowości uchwały nr 26/14 Sejmiku Województwa [...] w sprawie WPF. Skarżący wskazał, że pożyczka z budżetu państwa, nie może stanowić założenia Programu Ostrożnościowego, a jedynie narzędzie doraźnej stabilizacji sytuacji finansowej województwa, zaś termin udzielenia pożyczki nie ma większego wpływu na realizację kluczowych założeń programu działań ostrożnościowych. Tym samym nie doszło do naruszenia treści art. 224 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Niezależnie od tego podstawą nieważności uchwały może być jedynie istotne naruszenie prawa przez akt poddany ocenie organowi nadzoru, co w odniesieniu do spornej uchwały nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 t.j.) regionalne izby obrachunkowe, są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów, o których mowa w ust. 2, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu izby sprawują nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych m.in. jednostek samorządu terytorialnego. W treści art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy zapisano, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in.: wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Zgodnie z treścią ust. 3 tego art. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Zasady sprawowania przez Izby kontroli w ramach nadzoru określone zostały w art. 5 ustawy, zgodnie bowiem z jego treścią - ust.1. – "Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. 2. Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności." Elementy z jakich składać się powinna Wieloletnia Prognoza Finansowa zostały określone w treści art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), który stanowi, że powinna ona być realistyczna, przy czym w treści WPF powinny m.in. znaleźć się dane dotyczące zarówno dochodów jak i wydatków bieżących budżetu jednostek samorządu terytorialnego, przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia, kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu, przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wskazanie danych jakie powinny znaleźć się w Prognozie nie jest wyczerpujące a jej zawartość i szczegółowość zależy od ustaleń konkretnych jednostek. Jak należy odczytać z treści wskazywanego przepisu WPF nie stanowi planu, a prognozę czyli plan działań finansowych na przyszłość, tym niemniej, jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na wspomnianą gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Konieczność odpowiedniego i odpowiedzialnego planowania finansowego na przyszłość jest bardzo istotna, tym bardziej jeśli się zważy, że uchwalenie Prognozy, czy też jej zmiany, są powiązane z uchwaleniem budżetu lub jego zmiany, co wynika z treści art. 230 ust. 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych oraz art. 229 tej ustawy. Treść art. 229 ustawy stanowi, że wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Z treści tych przepisów jasno wynika, że przy uchwalaniu uchwały w sprawie WPF organ stanowiący musi przestrzegać przepisów ustawy prawo finansowe zatem, treść Prognozy musi przynajmniej w zakresie wynikającym z treści art. 229 ustawy o finansach publicznych, być skorelowana z danymi budżetu, w związku z czym zmiana budżetu w tych obszarach musi pociągać za sobą zmianę danych prognozy. Zapisy WPF w zakresie sposobu pokrycia deficytu budżetowego są danymi istotnymi a kontrola możliwości uzyskania środków na ten cel (pożyczki z budżetu), musi zdaniem Sądu podlegać ocenie, czy są one możliwe do uzyskania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika z materiału dowodowego trudności Województwa [...] dotyczące realizacji zobowiązań finansowych, w tym "janosikowego" i konieczność pokrycia deficytu budżetowego z pożyczek zaciągniętych z budżetu państwa legły m.in. u podstaw podjęcia uchwały z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu Postępowania Ostrożnościowego Województwa [...]", w którym to programie przyjęto potrzebę zaciągnięcia dwóch pożyczek w roku 2013 i 2014 w łącznej kwocie 467mln zł. Jest niesporne, że w 2013 r. nie doszło do zaciągnięcia pożyczki w wysokości 220 mln zł, co spowodowało, że na rok 2014 zaplanowano zaciągnięcie pożyczki w kwocie 400 mln zł celem realizacji istniejących zobowiązań i pokrycia istniejącego deficytu. Okoliczność braku realizacji założenia dotyczącego zaciągnięcia pożyczki w 2013 r. doprowadziła do dezaktualizacji zapisów wspomnianego Programu i rozbieżności zapisów Programu i podjętej uchwały nr [...] w sprawie WPF. Nie można zatem uznawać, że Program ten był realizowany w zakresie, w jakim dotyczyło to kwestii związanej z uzyskaniem i późniejszym wydatkowaniem zaplanowanej pożyczki. Zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostce samorządu terytorialnego może być udzielona pożyczka z budżetu państwa, jeżeli: 1) jednostka samorządu terytorialnego realizuje postępowanie naprawcze lub przystępuje do jego realizacji oraz 2) z analizy programu postępowania naprawczego wynika, że w stopniu wysoce prawdopodobnym: a) nastąpi poprawa sytuacji finansowej tej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań, b) zachowane zostaną zasady określone w art. 242-244, na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki, c) zapewniona zostanie spłata pożyczki wraz z odsetkami. W myśl ust. 3 ww. artykułu składając wniosek o udzielenie pożyczki jednostka samorządu terytorialnego załącza wraz z nim program postępowania naprawczego, dokumenty zawierające dane umożliwiające dokonanie bieżącej i prognozowanej oceny sytuacji finansowej tej jednostki oraz propozycje zabezpieczeń spłaty pożyczki. Zgodnie zaś z jego ust. 6 art. 224 ustawy przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio do pożyczki udzielanej jednostce samorządu terytorialnego realizującej program postępowania ostrożnościowego lub przystępującej do jego realizacji, jeżeli zagrożenie wykonania zadań publicznych powstało z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Treść art. 224 ustawy o finansach publicznych potwierdza w ocenie Sądu konieczność dysponowania przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie tylko aktualną Prognozą ale i aktualnym programem naprawczym (ostrożnościowym), przy czym ten ostatni musi być realizowany. W przedmiotowej sprawie, co jest niesporne skarżący nie dysponował aktualnym Programem ostrożnościowym, który byłby realizowany zgodnie z jego zapisami zatem należy uznać, że skarżący ubiegając się o udzielenie pożyczki na 2014 r., nie spełniał wymogów art. 224 § 1 ustawy prawo finansowe, co powoduje, że zawarte w Wieloletniej Prognozie Finansowej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały 26/14, zapisy dotyczące pożyczki i działań zmierzających do pokrycia przy jej pomocy deficytu budżetowego, nie dawały możliwości uznania ich za możliwe do realizacji, w związku z treścią tego przepisu ustawy. Należy stwierdzić, że stanowisko skarżącego co do tego, że organ nadzoru w istocie oceniał inny akt niż sporną uchwałę, jest nietrafne, ponieważ odniesienie się do Programu ostrożnościowego celem oceny prawidłowości uchwały w związku z zapisami WPF, było niezbędne. Należy zaznaczyć, że Kolegium RIO w żadnym zakresie nie przedstawiało swojego stanowiska co do prawidłowości Programu Ostrożnościowego, a jedynie stwierdzając fakt istnienia w nim zapisów dotyczących pożyczek, odniosło się do wynikającego z tej okoliczności faktu stanu realizacji tych zapisów i skutków z tego wynikających - co do zasady. W tym stanie rzeczy należy uznać zarzut naruszenia art. 224 ust. 1 z 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 16 ust. 2 i 171 ust. 2 Konstytucji za nietrafny. Kolegium RIO dokonało w ramach nadzoru kontroli uchwały nr [...] w ramach swoich kompetencji i w zgodzie z przepisami prawa, zatem kontrola ta dokonana została jedynie pod względem legalności a więc w zgodzie z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r, poz. 596 ze zm.) w zw. z art. 5 i 11 ust. 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113). Z treści skarżonej uchwały Kolegium RIO z dnia [...] kwietnia 2014 r. w żadnym razie nie wynika, ażeby przy ocenie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] w grę wchodziły jakiekolwiek inne kryteria jej oceny. Powoduje to tym samym, że nie można skutecznie w tym kontekście podnosić zarzutu naruszenia art. 82 ustawy o samorządzie województwa jak również art. 16 ust. 2 w zw. z art. 172 ust. 2 Konstytucji. Okoliczność, że samorząd terytorialny ma prawo wykonywać na własną odpowiedzialność część przysługujących mu zadań publicznych, nie oznacza przecież, że podlegając w określonych ramach kontroli nadzorczej, nie może to jego działanie zostać ocenione jako nieprawidłowe z punktu widzenia poszanowania prawa przez uprawniony do tej kontroli organ. Jeśli chodzi zaś o przedstawione w treści skargi wyroki sądów administracyjnych, to biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, należy ponownie podkreślić, że naruszenie prawa jakie miało miejsce w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały w ocenie Sądu, nie może być uznane za nieistotne, w związku z czym należy przyjąć, że nie mają one zastosowania w sprawie. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.