V SA/Wa 1425/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, A. sp. z o.o. z siedzibą w K., będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.jed. Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.), wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonej w miejscowości P., składającej się z trzech działek, w tym działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Działka nr [...] jest własnością R.K. We wniosku Spółka wyjaśniła, że od 2000 roku prowadzi intensywną działalność rolniczą, zajmuje się nowoczesnymi formami produkcji rolnej sadząc między innymi wierzbę energetyczną , a także prowadzi działalność sprzyjającą rozwojowi gospodarki leśnej polegającą na sadzeniu młodych drzew w lasach. Wyjaśniła ponadto, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie jest obecnie wykorzystywana rolniczo ze względu na sytuację osobistą właścicielki oraz małą opłacalność prowadzenia produkcji rolnej ( z punktu widzenia właścicielki) ze względu na małą powierzchnię nieruchomości. Ponieważ nieruchomość, którą Spółka zamierza nabyć graniczy z gruntami już zagospodarowanymi przez Spółkę, połączenie nieruchomości umożliwi prowadzenie racjonalnej i efektywnej działalności rolniczej. Podkreśliła, że jej działalność sprzyja poprawie sytuacji społecznej w regionie, bowiem przy pracach zatrudniania jest miejscowa ludność. Jak wynika z załączonej do wniosku opinii sporządzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy O. obecna właścicielka nieruchomości jest wdową w zawansowanym wieku, przy tym osobą schorowaną, która nie może własnymi siłami uprawiać przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a przywołanej wyżej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w przedstawionej wyżej kwestii. Po rozpoznaniu sprawy ( i przedłużeniu przez MSWiA terminu do zajęcia stanowiska), postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na nabycie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż ww. nieruchomość została sklasyfikowane jako grunty orne klasy IIIb, IVa, IVb, V oraz użytki rolne zabudowane klasy IIIb. Minister stwierdził, że wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą ukierunkowaną na produkcję wierzby energetycznej, która zostanie wykorzystana jako biopaliwo przez G.S.A. Nabywana nieruchomość nie jest obecnie użytkowana rolniczo , natomiast Spółka zamierza ją dołączyć do posiadanych gruntów, co umożliwi prowadzenie efektywnej działalności rolniczej zgodnie ze statutem Spółki. Ponieważ Spółka gospodaruje już na gruntach o pow.[...] ha , to zamierzając dołączyć przedmiotową nieruchomość do posiadanych gruntów tworzy areał wielokrotnie przewyższający średnią powierzchnię gospodarstwa w tym rejonie, która wynosi [...] ha. Następnie Minister stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.jed. Dz.U. z 2003 r. Nr 159,poz.1548 ze zm.) do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne (art.23 ustawy). Zasady kształtowania ustroju rolnego państwa uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz przeciwdziałania nadmiernej koncentracji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka podniosła, że wnioskowana transakcja dotyczy nieruchomości rolnej o niewielkiej powierzchni, obecnie zaniedbanej i nieużytkowanej rolniczo. Zarzucił Ministrowi lekceważenie opinii Burmistrza Miasta i Gminy O., który jako organ lokalny jest najlepiej zorientowany w sytuacji na swoim terenie. Podniósł również, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie może mieć stanowisko lokalnego samorządu rolniczego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając w uzasadnieniu, że nabywana nieruchomość będzie początkowo wykorzystywana do produkcji wierzby energetycznej, a w dalszej kolejności zostanie odsprzedana lub wydzierżawiona G.S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego, niezbędnego do produkcji cementu lub utworzenia strefy ochronnej związanej z terenem górniczym. Ponownie podniósł argument o konieczności poprawy struktury agrarnej oraz przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych. Odnosząc się do zarzutu, że jest to nieruchomość zaniedbana rolniczo stwierdził, że podstawowym kryterium kwalifikacji są potencjalne możliwości wykorzystania nieruchomości do działalności rolniczej, a nieruchomość ta stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Powołując się na dyspozycję przepisu art.1a ust.5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stwierdził, że powierzchnia nieruchomości nabywanych na cele działalności gospodarczej lub rolniczej nie jest uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy nie stwierdzono rzeczywistej potrzeby nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę. Spółka A. nabywa nieruchomości rolne, które użytkuje rolniczo do czasu przyszłego przeniesienia ich własności na rzecz G.S.A. A.Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła postanowieniu Ministra naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przepisów art.6, art.7, art.11, art.77§1, art.80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i wybiórczym materiale dowodowym, tendencyjnej i apriorycznej ocenie dowodów ,nieustosunkowaniu się do istotnych z punktu widzenia wnioskodawcy twierdzeń i zaoferowanych dowodów. Zarzuciła ponadto obrazę przepisów art.107§3 w zw. z art.126 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia , z którego nie można wywnioskować jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oprał i dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje na to, że organ wybiórczo i tendencyjnie ocenił zebrany materiał dowodowy, całkowicie pomijając przy tym całość wyjaśnień wnioskodawcy, a przede wszystkim dowód w postaci opinii Burmistrza Miasta i Gminy O., dołączony do wniosku. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności i nie wystarczy powołać się na abstrakcyjny "interes społeczny" przy negatywnych dla strony rozstrzygnięciach procesowych bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. W ocenie skarżącej wydanie negatywnego postanowienia powinno być poprzedzone wszechstronnym zebraniem materiału dowodowego, zbadaniem go w sposób obiektywny i wyczerpujący z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Organ nie podał jakimi konkretnie względami polityki rolnej się kieruje, natomiast arbitralnie ustalił, że zamierzone nabycie działki gruntu nie jest uzasadnione rzeczywistymi potrzebami. Organ nie zasięgnął też, wbrew wnioskowi Spółki opinii lokalnego samorządu rolniczego. Skarżąca zarzuciła również nie odniesienie się do stanowiska strony, zgodnie z którym dotychczasowy sposób wykorzystania gruntu i popierana przez władze lokalne działalność strony prowadzą do wniosku, że w sprawie interes społeczny jest zbieżny ze słusznym interesem strony. Zarzuciła ponadto pominięcie przez organ orzekający faktu, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie skorzystała z prawa pierwokupu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił ponadto, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.jed. Dz.U. 2004r. Nr167, poz.1758 ze zm.), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie określają merytorycznego zakresu oceny dokonywanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponieważ ustawodawca dopuszczając możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych, poddał tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, zakres oceny dokonywanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyznacza przepis art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.). określający sprawy należące do działu "rozwój wsi". Dział ten obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponadto w art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, ustawodawca wskazał, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W związku z tak ustanowionym zakresem oceny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany jest w każdej sprawie rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa. Jak wynika uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednym z powodów wniesienia przez Ministra sprzeciwu była konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych w rejonie. Uzasadniając tak sformułowaną podstawę sprzeciwu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że Spółka gospodaruje już na [...] ha i nabywając kolejne grunty tworzy areał wielokrotnie większy niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tym rejonie, która wynosi [...] ha . W związku z tym, zakładając konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych Minister uznał za zasadne wniesienie sprzeciwu. W ocenie Sądu podstawa zgłoszenia sprzeciwu w tym zakresie nie została w sposób dostateczny uzasadniona. Analiza przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego pozwala na przyjęcie, że preferowane gospodarstwo rolne to gospodarstwo o powierzchni nie przekraczającej [...] ha w odniesieniu do rolników indywidualnych. Przepisy nie określają preferowanych wielkości gospodarstw rolnych w odniesieniu do innych podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Ponadto przepisy ustawy mówią o preferowanej wielkości gospodarstwa , nie wskazując górnej dopuszczalnej granicy wielkości gospodarstwa rolnego. Należy podkreślić, że każda sprawa wymaga indywidualnej oceny. W warunkach rozpoznawanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed zgłoszeniem sprzeciwu winien był rozważyć, czy nabycie przez wnioskodawcę konkretnej , będącej przedmiotem postępowania nieruchomości będzie miało negatywny wpływ na kształtowanie wielkości gospodarstw rolnych w rejonie. W szczególności, wobec faktu, że w rejonie średnie gospodarstwo rolne ma powierzchnię [...] ha Minister przed zgłoszeniem sprzeciwu winien był ustalić, czy istnieje zainteresowanie zakupem tej nieruchomości ze strony innych podmiotów, w szczególności rolników indywidualnych, którzy zamierzają powiększyć posiadane gospodarstwa rolne. Dokonanie takich ustaleń pozwoli na stwierdzenie czy nabycie konkretnej nieruchomości rolnej przez Spółkę będzie stanowiło przeszkodę dla powiększenia istniejących małych gospodarstw rolnych i tym samym przeszkodę dla poprawienia struktury powierzchni gospodarstw rolnych w rejonie. Ponadto, w przypadku braku innych (poza wnioskodawcą) chętnych na nabycie przedmiotowej nieruchomości , Minister zgodnie z posiadanym zakresem działania winien rozważyć, pod kątem ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne, czy korzystne będzie rolnicze wykorzystywanie działki przez podmiot gospodarujący już na ok.[...] ha, czy też korzystne będzie, aby nieruchomość ta nie była uprawiana, co obecnie ma miejsce. Kolejnym argumentem będącym podstawą zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest podniesiona w uzasadnieniu postanowienia okoliczność, że nabywana nieruchomość będzie początkowo wykorzystywana przez Spółkę do produkcji wierzby energetycznej, a w dalszej kolejności będzie odsprzedana lub wydzierżawiona G.S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego lub wytworzenia strefy ochronnej związanej z terenem górniczym. Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy taki zamiar spółki A. nie wynika. Jeżeli organowi orzekającemu znana jest okoliczność, iż Spółka zamierza w przyszłości sprzedać na cele nierolnicze, nabywaną obecnie nieruchomość, a wiedzę taką posiada np. z innych postępowań prowadzonych z wniosku spółki A. powinien opisać tę okoliczność w uzasadnieniu postanowienia, wskazując skąd czerpie informacje. Ponadto fakt , iż Spółka zamierza w przyszłości odsprzedać nieruchomość nie może być ,w ocenie Sądu, podstawą do zgłoszenia sprzeciwu bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie perspektywy czasowej realizacji tych zamierzeń. Zamiar sprzedaży nieruchomości w przyszłości powinien być oceniony w prowadzonym obecnie postępowaniu pod kątem spełnienia przesłanki z art. 1 a ust.5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, tj. ustalenia czy planowane nabycie nieruchomości jest uzasadnione rzeczywistymi potrzebami wnioskodawcy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgadzając się w przyszłości ze sprzedażą gruntów rolnych z przeznaczeniem na cele nierolnicze G.S.A., jeżeli taka sprzedaż będzie miała nastąpić, będzie mógł zgłosić sprzeciw w trakcie postępowania prowadzonego z wniosku G. ( będącej cudzoziemcem w rozumieniu ustawy) o udzielenie jej zezwolenia na nabycie tych gruntów. W skarżonym postanowieniu zabrakło także merytorycznego odniesienia się organu do pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez skarżącą Spółkę. W opinii tej Burmistrz stwierdził m.in., że "działalność Spółki pozytywnie wpływa na względy społeczne panujące na wsi, dając zatrudnienie innym podmiotom i osobom przy uprawie pól i pielęgnacji upraw". Pominięte zostało także stanowisko [...] Izby Rolniczej. Minister zwrócił się pismem z dnia [...] lutego 2009 r. do [...] Izby Rolniczej z prośbą o przedstawienie opinii w sprawie nabycia nieruchomości rolnych przez spółkę A. Przed otrzymaniem odpowiedzi, która wpłynęła do MRiRW dnia [...] kwietnia 2009 r.( a więc przed upływem przedłużonego do dnia [...] kwietnia 2009 r. terminu do wniesienia sprzeciwu), Minister zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Do otrzymanej pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej nie odniósł się w postanowieniu wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności oznacza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy . W konsekwencji zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozważy sprawę nabycia przez Spółkę konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, z uwzględnieniem wyżej wskazanych zaleceń i w konsekwencji wyrazi opinię po dokładnym wyjaśnieniu sprawy, czemu da wyraz w uzasadnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.