V SA/Wa 1425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności pieniężnych; 1. uchyla decyzję Ministra Finansów w zaskarżonej części, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] kwotę 440 zł (czterystu czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, iż decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] 2013r. nr [...] Minister Finansów uchylił decyzję własną z dnia [...] 2012r. nr [...] i orzekł o rozłożeniu na 33 raty kwoty zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2009-2011 w wysokości 15 382 655, 00 zł wskazując terminy płatności i wysokości poszczególnych rat. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym. Decyzjami Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i [...] zobowiązano [...] zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2009, 2010 i 2011 w łącznej wysokości 15 382 655,00 zł. Pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. [...] zwrócił się do Ministra Finansów o rozłożenie spłaty kwoty ww. należności na 72 raty, płatne do końca każdego miesiąca w wysokości: I rata 472 655 zł, pozostałe 71 rat w równych kwotach po 210 000 zł. Decyzją z [...] 2012r. nr [...] Minister Finansów rozłożył [...] na 33 raty zapłatę kwoty 15 382 655,00 zł we wskazanych w decyzji terminach płatności i wysokości. We wniosku z dnia 17 października 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] wniósł o ponowne rozważenie możliwości wydłużenia spłaty nienależnie pobranej subwencji na okres 6 lat tj. 72 miesięczne raty. W uzasadnieniu [...] wyjaśnił, iż na etapie przygotowywania projektu budżetu na rok 2013 i w oparciu o zaktualizowane dane makroekonomiczne z września 2012 r. oraz o analizę informacji o rocznych planowanych kwotach poszczególnych części subwencji ogólnej dla [...] na rok 2013 (która jest podstawowym źródłem dochodów [...]) oraz planowanej na 2013 r. kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, pewne jest, że dotychczas przyjęte założenia w WPF na 2012 r. i lata następne znacznie różnić się będą od tych, które [...] będzie musiał przyjąć na 2013 r. oraz lata następne i to na niekorzyść [...] . Kwoty przypadające do spłaty na podstawie decyzji Ministra Finansów w poszczególnych latach 2013-2015 w ramach wydatków bieżących sparaliżują działalność [...] i na pewno spowodują, że już w 2013 r. nie zostanie zachowany warunek określony w art. 242 ustawy o finansach publicznych. Ponadto kolejnym obciążeniem [...] jest rosnące zadłużenie [...] – [...], bowiem [...] będzie zobowiązany do pokrycia ujemnego wyniku finansowego wskazanej jednostki. Decyzją z [...] 2013r. nr [...] Minister Finansów uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] 2012r. i ponownie orzekł o rozłożeniu przedmiotowej zaległości na 33 raty, wskazując nowe terminy płatności i wysokości rat. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w 2011 r. [...] zamknął swój budżet nadwyżką w kwocie 984.624,85 zł, natomiast zgodnie z informacją z wykonania budżetu za rok 2012 [...] wykazał deficyt w wysokości 2.535.864,48 zł, w tym w części bieżącej budżetu nadwyżkę w wysokości 2.072.770,60 zł. Według danych z Wieloletniej Prognozy Finansowej, w 2013 roku [...] planuje dochody ogółem w wysokości 80.721.819,00 zł, wydatki ogółem w wysokości 83.248.617,00 zł i wynik finansowy w postaci deficytu w wysokości 2.526.798,00 zł, natomiast w części bieżącej budżetu - dochody bieżące w wysokości 73.992.612,00 zł będą się bilansowały z wydatkami bieżącymi w tej samej wysokości, tj. 73.992.612,00 zł. Zgodnie z Wieloletnią Prognozą Finansową, w 2014 roku [...] planuje dochody ogółem w wysokości 89.000.000,00 zł, wydatki ogółem w tej samej wysokości, tj. 89.000.000,00 zł, natomiast w części bieżącej budżetu dochody w wysokości 84.000.000,00 zł, a wydatki bieżące wysokości 72.500.000,00 zł, co pozwala zaplanować nadwyżkę w części bieżącej w wysokości 11.500.000,00 zł. W 2015 roku [...] planuje dochody ogółem w wysokości 90.000.000,00 zł, wydatki ogółem również w wysokości 90.000.000,00 zł, natomiast w części bieżącej budżetu dochody w wysokości 84.000.000,00 zł, wydatki bieżące w wysokości 76.000.000,00 zł, a nadwyżkę budżetową w wysokości 8.000.000,00 zł. Z Wieloletniej Prognozy Finansowej [...] wynika, iż na 2013 r. zaplanowano wydatki majątkowe w kwocie 9.256.005, zł, na 2014 r. w kwocie 16.500.000,00 zł, natomiast na 2015 r. w kwocie 14.000.00,00 zł. Zdaniem organu z powyższych danych wynika, iż [...] planuje na lata 2014 - 2015, w stosunku do roku 2013, znaczny wzrost poziomu wydatków majątkowych. Z Wieloletniego Planu Inwestycyjnego dla [...] na lata 2007 - 2013 wynika również, iż na rok 2013 i lata następne zaplanowano szereg inwestycji, m.in: przebudowę drogi - 10 000 tys. zł, budowę boiska wielofunkcyjnego - 762 tys. zł, budowę hotelu na ok. 50 miejsc z salą konferencyjną, zapleczem do odnowy biologicznej i parkingiem - 3.000 tys. zł, budowę łącznika i przychodni specjalistycznych - 3.000 tys. zł. Stan zobowiązań ogółem [...] na koniec czwartego kwartału 2012 r. wyniósł 19.600.000,00 zł, a wskaźnik zadłużenia - liczony jako udział zobowiązań ogółem (bez zobowiązań na programy i projekty Unii Europejskiej) w dochodach wykonanych ogółem - zwiększył się z poziomu 7,3% w 2011 r. do 23,6% po czwartym kwartale 2012 r. Organ wyjaśnił, iż analiza sytuacji finansowej [...] wskazuje, że [...] spełnia przesłanki uzasadniające zastosowanie ulg w spłacie zobowiązań jednakże nie może to nastąpić w zakresie wnioskowanym przez [...] . Organ podkreślił, iż realizacja budżetu [...] nie może odbywać się kosztem budżetu państwa, który reprezentuje interesy całego społeczeństwa. [...] powinien podjąć takie działania dostosowujące w swoim budżecie, aby wygospodarować środki pozwalające na regulowanie zobowiązań wobec Skarbu Państwa. W skardze z 2 maja 2013 r. [...] (dalej: Skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. pkt 2 – rozłożenia zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej na 33 raty. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie interesu prawnego [...] [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie było zamiarem [...] uzyskanie nienależnych mu środków. Sytuacja ta powstała w wyniku błędnego wykazania w informacji oświatowej danych o liczbie uczniów w Specjalnym Ośrodku szkolno-Wychowawczym dla Niepełnosprawnych w [...], Zespole Szkół Specjalnych w [...] i Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w [...]. Spłata nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej stała się dla [...] priorytetem w regulowaniu zobowiązań, jednak przyjęte wielkości rat przypadające do spłaty w latach 2013 -2015 znacznie przekraczają możliwości finansowe [...]. Chcąc je uwzględnić w wydatkach w pełnej wysokości Skarżący zmuszony byłby do zaprzestania wykonywania wielu zadań nałożonych na [...] odrębnymi ustawami. Skarżący wyjaśnił ponadto, iż liczył że na spłatę zobowiązań będzie mógł zaciągnąć kredyt bankowy, gdyż posiada dobrą zdolność kredytową. Powyższe okazało się niemożliwe wskutek reguły wynikającej z art. 242 ustawy o finansach publicznych, dotyczącej równowagi pomiędzy dochodami i wydatkami bieżącymi, jak również ze względu na ograniczenia wynikające z art. 243 cytowanej ustawy skutkujące niemożnością uchwalenia budżetu przez organ stanowiący. Powyższe potwierdzają negatywne opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu dla [...] [...], sfinansowania deficytu budżetowego oraz wieloletniej prognozy finansowej. Skarżący podkreślił brak możliwości spłaty nienależnie pobranej subwencji w 33 ratach. Odnosząc się do wskazanych przez organ zaplanowanych przez [...] wieloletnich inwestycji wyjaśnił, iż w uchwale nr XXV/258/2013 Rady [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej dla [...] na lata 2013-2030 żadna ze wskazanych inwestycji nie została przyjęta i w najbliższych latach nie będzie realizowana, między innymi ze względu na spłatę powstałego zadłużenia. Do realizacji zostały przyjęte wyłącznie te przedsięwzięcia, które są kontynuacją inwestycji już rozpoczętych lub wiążą się z zachowaniem bezpieczeństwa mieszkańców [...] . Wieloletni Plan Inwestycyjny dla [...] na lata 2007-2013 został przyjęty uchwałą Nr VII/56/2007 Rady [...] w [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniego Planu Inwestycyjnego dla [...] na lata 2007-2013, a ostatnia jego aktualizacja odbyła się uchwałą Nr XLIVI/373/2010 Rady [...] w [...] z dnia [...] 2010 r. Dokument ten nigdy nie stanowił nierozłącznej części budżetu [...], a jedynie wskazywał kierunki rozwoju regionu i potrzeby mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jest w sprawie okolicznością niesporną, że decyzjami Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] marca 2012 r. [...] został zobowiązany do zwrotu nienależnie otrzymanych w latach 2009 – 2011 kwot części oświatowej subwencji ogólnej w łącznej wysokości 15 382 655, 00 zł. [...] [...] nie kwestionując obowiązku zwrotu powyższej kwoty, pismem z 11 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o rozłożenie płatności powyższej kwoty na 72 raty miesięczne, płatne do końca każdego miesiąca, w wysokości: pierwsza rata 472 655 zł, pozostałe 71 równych rat po 210 000 zł. Uzasadniając wniosek [...] wskazał, że mając świadomość nieprawidłowości, znacząco ograniczył wydatki bieżące oraz zrezygnował z szeregu planowanych inwestycji, a do budżetu za 2012 r. przyjęte zostały tylko te zadania, które są niezbędne do zachowania ciągłości działania [...] i jego jednostek; w ramach wydatków majątkowych zostały zaplanowane te przedsięwzięcia, które są kontynuacją już rozpoczętych lub które muszą zostać wykonane ze względu na obowiązujące przepisy prawa. Decyzją z dnia [...] 2012r. Minister Finansów, uwzględniając częściowo wniosek strony, rozłożył kwotę zadłużenia na 33 raty o określonej, różnej wysokości. Zwracając się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] [...], podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o analizę dotychczasowego wykonania budżetu [...] oraz w oparciu o założenia Nekazane w Wieloletniej Prognozie Finansowej (WPF), jednak przygotowując projekt budżetu na 2013 r. i opierając się na zaktualizowanych danych makroekonomicznych, a także na podstawie analizy informacji rocznych planowanych kwotach subwencji na 2013 r. i planowanej na 2013 r. kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, jest pewne, że założenia w WPF na rok 2013 i lata następne będą znacznie gorsze niż przyjęte na rok 2012 . Wskazał, że określone w decyzji kwoty przypadające do spłaty w poszczególnych latach sparaliżują działalność [...] i już w 2013 r. nie zostanie zachowany warunek z art.242 ustawy o finansach publicznych. Materiał dowodowy został uzupełniony o trzy uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (RIO) z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...], [...] i [...].). Uchwałą nr [...] RIO, po zapoznaniu się z projektem uchwały budżetowej [...] w [...] na 2013 r. stwierdziła, że [...] nie ma możliwości sfinansowania planowanego w projekcie uchwały deficytu budżetu w kwocie 5 585 870 zł. W uchwale nr [...] RIO postanowiła zaopiniować negatywnie projekt uchwały budżetowej na rok 2013 ze względu na fakt, że dochody bieżące są niższe od wydatków bieżących co narusza art.242 ustawy o finansach publicznych. W uchwale nr [...] RIO postanowiła negatywnie zaopiniować projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej na lata 2013 – 2030 z powodu niezachowania w latach 2014- 2015 kryterium określonego w art. 243 ustawy o finansach publicznych. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się także: uchwała nr [...] Zarządu [...] w [...] z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia projektu uchwały budżetowej na 2013r .; uchwała nr [...] Rady [...] w [...] w sprawie uchwalenia budżetu [...] na 2013 r. wraz z załącznikami; uchwała nr [...] z dnia stycznia 2013 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej dla [...] na lata 2013 – 2030 wraz z załącznikiem. Dysponując wyżej opisanym materiałem dowodowym Minister Finansów decyzją z dnia [...] 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] 2012r. i orzekając co do istoty sprawy rozłożył kwotę zobowiązania na 33 raty o określonej w decyzji wysokości, nie uwzględniając tym samym wniosku strony co do ilości rat i ich wysokości. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 67a §1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.jed. Dz.U. z 2012 . poz. 749 ze zm., dalej: O.p.), zgodnie z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może między innymi rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę. Przesłankami uzasadniającymi rozłożenie zaległości na raty są: ważny interes podatnika lub interes publiczny. W przypadku ustalenia, że w sprawie istnieje ważny interes podatnika lub interes publiczny organ może, lecz nie musi udzielić ulgi podatkowej. Jeżeli organ orzekający nie stwierdzi wystąpienia jednej z tych przesłanek nie ma możliwości udzielenia ulgi podatkowej na podstawie art. 67a Op. Z brzmienia przepisu wynika, iż decyzja w przedmiocie rozłożenia na raty zaległości podatkowej jest decyzją uznaniową. Uznaniowość decyzji odnosi się zarówno do samego faktu rozłożenia (lub nie) zaległości na raty, jak i co do ilości oraz wysokości rat. W zaskarżonej do Sądu decyzji Minister Finansów stwierdził, że "Analiza sytuacji finansowej [...] wskazuje, że [...] spełnia przesłanki zastosowania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej w latach 2009-2011 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 15.382.655,00 zł, o których mowa w art. 67a § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa." Dokonanie tego ustalenia dało organowi orzekającemu możliwość udzielenia wnioskowanej ulgi, czyli rozłożenia na raty spłaty zobowiązań. Należy zauważyć, że organ orzekający nie określił, która ze wskazanych w art.67a O.p. przesłanek udzielenia ulgi została spełniona. Ponieważ [...] jest jednostką samorządu terytorialnego można przyjąć, że w tym przypadku ważny interes podatnika jest równocześnie interesem publicznym, jako interesem mieszkańców [...] tworzących lokalną wspólnotę samorządową. Podkreślenia wymaga, że kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale poprawność postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Uznanie takie nie może jednak być dowolne, winno być w sposób logiczny i przekonywujący uzasadnione, co już podlega kontroli sądu. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż opisany wyżej zebrany w sprawie materiał dowodowy obrazuje sytuację finansową wnioskodawcy według stanu na datę wydania zaskarżonej decyzji, a także prognozy tej sytuacji w latach 2014 i 2015, w których zgodnie z decyzją Ministra Finansów, [...] miałby spłacać raty zobowiązania finansowego, a także w kolejnych latach ujętych we wniosku strony o rozłożenie zobowiązania na raty. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, ze została ona wydana z naruszeniem art.77§1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W rozpoznanej sprawie nie wszystkie zgromadzone dowody zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Minister Finansów w żaden sposób nie odniósł się do uchwał Regionalnej Izby Obrachunkowej, stwierdzających, iż [...] nie ma możliwości sfinansowania planowanego w budżecie na 2013 r. deficytu w kwocie 5 585 870 zł, czego konsekwencją było negatywne zaopiniowanie projektu uchwały budżetowej na 2013 r., jako niezgodnej z art.242 ustawy finansach publicznych. Na marginesie sprawy należy zauważyć, że na rozprawie dnia 15 listopada 2013 r. pełnomocnik [...] i zarazem jego skarbnik poinformował, że w projekcie uchwały budżetowej na 2013 r. wprowadzona została korekta, poprzez zmniejszenie wydatków budżetu - zmniejszenie rat spłaty, co pozwoliło na uchwalenie budżetu. Organ nie odniósł się również do uchwały RIO negatywnie opiniującej projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej na lata 2013 – 2030 z powodu niezachowania w latach 2014 - 2015 kryterium określonego w art.243 ustawy o finansach publicznych. Ponadto istotne zastrzeżenia budzą ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał np., że z Wieloletniego Planu Inwestycyjnego dla [...] na lata 2007 - 2013 wynika, iż na rok 2013 i lata następne zaplanowano szereg inwestycji, m.in.: przebudowę drogi [...] owej Nr 0113T - 10 000 tys. zł, budowę boiska wielofunkcyjnego - 762 tys. zł, budowę hotelu na ok. 50 miejsc z salą konferencyjną, zapleczem do odnowy biologicznej i parkingiem - 3.000 tys. zł, budowę łącznika i przychodni specjalistycznych - 3.000 tys. zł. Organ pominął fakt, że dnia 31 stycznia 2013 r. Rada [...] w [...] podjęła uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy na lata 2013 -2030, w której powyższe inwestycje nie zostały przewidziane (k.114 i nast. akt adm.). Ponadto należy zauważyć, że fakt, iż decyzja w sprawie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań jest decyzją o charakterze uznaniowym nie oznacza, że przy jej wydawaniu organ orzekający nie jest zobowiązany do stosowania art. 7 k.p.a., a więc do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes społeczny, tu realizujący się jako interes członków lokalnej wspólnoty samorządowej [...] [...] , którego naruszeniem byłby brak możliwości uchwalenia budżetu [...] . Rozpoznając sprawę ponownie Minister Finansów weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Z wyżej wyłożonych przyczyn na podstawie art.145§1pkt1 lit.c p.p.s.a. i art.152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205§2 p.p.s.a.