V SA/Wa 1430/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez N. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej Skarżąca, Grupa, Spółka) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2018 r., nr [...] o stwierdzeniu niespełniania warunków uznania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2011 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję o numerze [...] o spełnieniu przez Grupę N. Sp. z o.o. warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.), dalej "ustawa o grupach" i dokonaniu wpisu ww. podmiotu do rejestru grup producentów rolnych. Następnie, Dyrektor OR ARiMR w T. w piśmie z 7 stycznia 2016 r. poinformował Skarżącą o obowiązkach wynikających ze zmiany ustawy o grupach, która nałożyła na grupy wpisane już do rejestru (przed 18 grudnia 2015 r.) obowiązek złożenia w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 18 grudnia 2016 r.) wniosku o potwierdzenie spełnienia warunków określonych w art. 3 albo 3a oraz w przepisach wydanych na postawie art. 6 zmienionej ustawy o grupach. W dniu 19 grudnia 2016 r. (data stempla pocztowego 16 grudnia 2016 r.) Skarżąca złożyła wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania. Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Dyrektor OR ARiMR w T. stwierdził niespełnienie warunków uznania przez Skarżącą, w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych ze względu, na które Grupa została utworzona. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w związku ze zmianą ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach, grupy powinny: - dostosować swoje akty założycielskie, m.in. w zakresie celu, ze względu na które grupa jest utworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a pkt 2 ustawy o grupach) oraz obligatoryjnych elementów, jakie powinny one zawierać (art. 4 ust. 1 ustawy o grupach), - dostosować strukturę podziału głosów przysługujących poszczególnym członkom w kontekście spełniania warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o grupach. Natomiast dostosowanie się do spełnienia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4,5,6,7 oraz 3a pkt 4,5,6,7 ustawy o grupach może zostać dokonane np. przez określenie w akcie założycielskim i/lub umowie członkowskiej: warunku dotyczącego corocznych przychodów grupy producentów rolnych ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach lub działach specjalnych produkcji rolnej ich członków, które powinny stanowić więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona (art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz 3a ust. 1 pkt 4), zasad produkcji obowiązujących członków grupy, w tym dotyczących jakości i ilości produktów lub grup produktów oraz sposobu przygotowania produktów do sprzedaży (art. 3 ust. 1 pkt 5 oraz 3a pkt 5), zobowiązania wobec członków grupy do corocznej produkcji oraz sprzedaży do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych produktów lub grup produktów ze względu na które grupa została utworzona (art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz 3a pkt 6), przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt 7 oraz art. 3a pkt 7). Wskazano również, że dostosowanie aktu założycielskiego do nowego brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o grupach powinno polegać na wskazaniu sankcji wobec członka grupy, który: a) nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków, b) nie spełnia warunków określonych w art. 2 i art. 3 albo w art. 2 i art. 3a ustawy o grupach. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania, ustalono, iż aktem notarialnym z [...] lutego 2011 r., rep A nr [...] przyjęto umowę Spółki. Następnie umowa Spółki została zamieniona [...] lipca 2011 r. (akt notarialny rep. A [...]) i [...] czerwca 2013 r. (akt notarialny rep. A [...]). Natomiast ostatnia zmiana do umowy została wprowadzona po okresie dostosowania (to jest po dniu [...] grudnia 2016 r.), bo w dniu [...] listopada 2017 r., aktem notarialnym rep A nr [...]. Dalej Prezes ARiMR wskazał, że w wyniku dokonanej oceny zapisów otrzymanych aktów notarialnych stwierdzono, że w umowie Spółki brak jest pełnego katalogu celów, ze względu na które Grupa jest tworzona, określonych w art. 2 ustawy o grupach - w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z dnia 15 września 2015 r. Ponadto wskazano, iż po dokonaniu oceny umowy Spółki w aspekcie zawarcia w niej obowiązkowych postanowień dla aktu założycielskiego wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach (w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z dnia 15 września 2015 r.), stwierdzono, że umowa (tj. § 11 ust. 3) nie przewiduje sankcji za niespełnianie przez członka warunków określonych w art. 2 i 3 ustawy (wymóg wynikający z art. 4 ust 1 pkt 7 lit. b). Umowa Spółki przewiduje jedynie sankcje z tytułu niewypełniania nałożonych na wspólnika obowiązków, co w ocenie organu nie gwarantowało realizacji wymagań ustawowych, (umowa nie zawierała zapisów zgodnych z wymogami ustawy w nowym brzmieniu). W ocenie organu, w konsekwencji ustalenia powyższego stanu faktycznego należało zastosować art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 1888) i orzec o wykreśleniu Grupy z rejestru z uwagi na stwierdzenie niespełnienia warunków uznania. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez odmowę udostępnienia Skarżącej Książki procedur [...] dotyczącej uznawania grup producentów rolnych, wskazanej przez organ I instancji w stanowisku merytorycznym jako jedna z podstaw wykreślenia Spółki z rejestru uznanych grup producentów rolnych, 2. art. 3 i art. 4 ustawy o grupach producentów, poprzez ich błędną wykładnię, 3. naruszenie art. 4 ustawy z dnia 11 września 2015 r. poprzez błędną wykładnię, 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji z jakich przyczyn organ uznał, że umowa Spółki nie została dostosowana do nowych przepisów ustawy oraz brak wyjaśnienia z jakich przyczyn organ uznał, że postanowienia umowy Spółki dotyczące sankcji nie będą znajdowały zastosowania w przypadku naruszenia przepisów obowiązującej ustawy wskazanej w punkcie 2 niniejszej skargi. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że z obowiązku dostosowania wynika w sposób dorozumiany, że jeśli akt założycielski spełnia kryteria istotne z punktu widzenia nowych przepisów to po stronie podmiotu nie istnieje wymóg zmiany postanowień umowy spółki. Z żadnego przepisu nie wynika natomiast obowiązek dosłownego powtarzania w umowie spółki postanowień obowiązujących przepisów. Spółka wskazała, że organy nie podjęły próby oceny postanowień umowy Spółki w celu ustalenia czy te postanowienia są dostosowane do nowych przepisów W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji naruszył powyższe zasady albowiem przy rozstrzyganiu nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też nie rozpatrzył wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych w zakresie obowiązkowych elementów aktu założycielskiego skarżącej Grupy. W ocenie organu II instancji, brak uwzględnienia w akcie założycielskim obowiązującym na dzień złożenia wniosku, tj.: 19 grudnia 2016 r. celów: rozwijanie umiejętności biznesowych, marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji powoduje, iż Spółka nie spełniła w wymaganym ustawą z dnia 11 września 2015 r. warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach. Prezes ARiMR wyjaśnił, iż zmiana brzmienia przepisu art. 2 ustawy o grupach miała na celu dookreślenie katalogu celów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych i uwzględnienie w nim także celów określonych w art. 27 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013, str. 487). Sąd uznał, iż powyższe stanowisko nie jest zasadne w analizowanym stanie faktycznym. Należy bowiem zauważyć, iż w § 1 ust. 2 umowy Spółki z dnia [...] lutego 2011 r. wskazano, że celem działalności Grupy jest m. in. poprawa efektywności gospodarowania oraz promocja produktów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1305/2013 wsparcia w ramach działania tworzenie grup i organizacji producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia grup i organizacji producentów w sektorach rolnictwa i leśnictwa do celów innych zadań, które mogą być prowadzone przez grupy i organizacje producentów, takich jak rozwijanie umiejętności biznesowych i marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji. Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż wymagania określone w art. 4 ustawy o grupach, które winien spełniać akt założycielski Grupy nie nakładały na Spółkę obowiązku literalnego przywołania brzmienia celów określonych w art. 2 ustawy. Należy wskazać, iż zgodnie z motywem 21 preambuły rozporządzenia nr 1305/2013 grupy i organizacje producentów pomagają rolnikom wspólnie stawiać czoła wyzwaniom związanym z rosnącą konkurencją i konsolidacją rynków niższego szczebla w odniesieniu do wprowadzania ich produktów do obrotu, w tym na rynkach lokalnych. Z tego względu należy zachęcać do tworzenia grup i organizacji producentów. W celu zapewnienia najlepszego wykorzystania ograniczonych zasobów finansowych, jedynie grupy i organizacje producentów kwalifikujące się jako MŚP powinny korzystać ze wsparcia. Państwa członkowskie mają możliwość nadawania priorytetu grupom i organizacjom producentów produktów wysokiej jakości objętych działaniem dotyczącym systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych przewidzianym w niniejszym rozporządzeniu. W celu zapewnienia, aby grupy lub organizacje producentów stały się podmiotami rentownymi, należy państwom członkowskim przedkładać plany biznesowe jako warunek przyznania wsparcia grupie lub organizacji producentów. Aby uniknąć udzielania pomocy operacyjnej oraz zachować motywującą rolę wsparcia, maksymalny czas trwania wsparcia należy ograniczyć do pięciu lat, licząc od daty uznania grupy lub organizacji producentów na podstawie planu biznesowego. Niewątpliwie motywy prawodawcy unijnego wyrażone w przytoczonym fragmencie rozporządzenia determinują sposób wykładni rozporządzenia nr 1305/2013, zgodnie z którym udzielenie wsparcia grupie uwarunkowane jest weryfikacją celów określonych w przedłożonym planie biznesowym. Przy czym ustawodawca unijny w art. 27 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1305/2013 użył w odniesieniu do celów innych działań grup producentów rolnych zwrotu "takich jak", co należy rozumieć jako synonim zwrotu "w szczególności". Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, z treści pisma z 7 stycznia 2016 r. informującego o obowiązkach i terminach wynikających ze zmiany przepisów ustawy o grupach nie wynikało, że wskazane w umowie Spółki zapisy odnośnie celów, dla których jest utworzona Grupa winny powtarzać literalnie ustawowe określenia, które, jak wskazano powyżej, w świetle regulacji unijnej stanowią jedynie przykładowe wyliczenie innych zadań, które mogą być prowadzone przez grupy na podstawie planu biznesowego. W ocenie Sądu, organ II instancji, wbrew zarzutom odwołania, nie przeanalizował również w sposób wystarczająco wnikliwy zapisów umowy Spółki w zakresie sankcji wobec członka grupy, który nie spełnia warunków określonych w art. 2 i art. 3. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 12 ust. 3 umowy Spółki umorzenie przymusowe dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy wspólnik przestał spełniać wymogi określone w paragrafie dziewiątym lub jeśli wspólnik nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków, wynikających z paragrafu jedenastego ust. 2 umowy Spółki. W § 9 wskazane zostały warunki, które zobligowany jest spełniać łącznie producent rolny będący wspólnikiem. Zgodnie z § 9 pkt 4 umowy Spółki wspólnikiem może być osoba fizyczna oraz osoba prawna, która złożyła wymagane dokumenty i informacje związane z uzyskaniem statusu i działaniem Spółki, jako grupy producentów rolnych. Skarżąca zasadnie wywodzi zatem, iż brak szczegółowej analizy przywołanych zapisów umowy Spółki w kontekście warunków określonych w ustawie o grupach powoduje, iż przedwczesne jest stwierdzenie, że umowa nie zawiera sankcji wobec członka grupy, który nie spełnia warunków określonych w art. 2 i art. 3. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.