V SA/Wa 1430/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w N. S. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi Syndyka [...] (dalej: skarżący, syndyk lub strona) jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister IR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP lub organ I instancji) z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji PARP z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pn.: "[...]". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] określiła do zwrotu kwotę środków w wysokości 89.841.086,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Środki te przyznane zostały w ramach umowy o dofinansowanie nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Od ww. decyzji syndyk złożył odwołanie do Ministra IR. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności powołując się na "inny interes społeczny", o którym mowa w art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: kpa) oraz konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W wyniku rozpoznania zażalenia syndyka organ II instancji postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie PARP. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nadanie decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi elementu postępowania egzekucyjnego. Rygor ten ma bowiem wpływ jedynie na wykonalność decyzji, nie zaś na sposób dochodzenia zobowiązania. Organ II instancji przytoczył treść art. 108 § 1 kpa i stwierdził, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. W ocenie Ministra IR nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w sprawie było konieczne ze względu na zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, a także inny interes społeczny. Organ I instancji w decyzji określił beneficjentowi zobowiązanie do zwrotu środków oraz zgłosił przysługującą na tej podstawie wierzytelność do masy upadłości. Syndyk odmówił jednakże wpisu wierzytelności objętej ww. decyzją na listę wierzytelności. Odmowa umieszczenia wierzytelności PARP na liście wierzytelności może, zdaniem organu odwoławczego prowadzić do utraty, choćby w części, możliwości jej zaspokojenia w toku postępowania upadłościowego. Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę na interes społeczny, rozumiany jako dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Właściwe gospodarowanie pieniężnymi środkami publicznymi niewątpliwie leży w interesie społecznym, albowiem środki te nie stanowią środków prywatnych dysponenta, a powstają wysiłkiem pewnej zbiorowości. Tym samym dochodzenie przez organ tego rodzaju należności, które w jego ocenie wydatkowane zostały w sposób niezgodny z prawem, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Byłoby bowiem działaniem sprzecznym z tym interesem, gdyby organ, mając świadomość ograniczeń wynikających z sytuacji finansowej upadłego podmiotu, nie podjął wszelkich dopuszczalnych i zgodnych z prawem działań ukierunkowanych na niedopuszczenie do utraty tych środków. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niewątpliwie mieści się w zakresie takiego działania i przez to znajduje oparcie w interesie społecznym. Dodatkowo organ powołując się na komentarz do art. 108 kpa (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2016, wyd. 19, red. Wierzbowski) stwierdził, że organ wydający w Polsce decyzję stanowiącą podstawę zwrotu nielegalnie udzielonej pomocy państwa (w rozumieniu art. 88 TWE) powinien nadać takiej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z 17 lipca 2019 r. strona złożyła skargę na ww. postanowienie wnosząc o uchylenie postanowień organów obydwu instancji. W skardze strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 108 § 1 i 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieją przesłanki nadania decyzji PARP z [...] października 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu syndyk podniósł, że skoro wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, to przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności muszą być interpretowane ściśle oraz w odniesieniu do konkretnie, realnie występującej sytuacji, w której nadanie rygoru jest absolutnie niezbędne dla uniknięcia bezpośredniego zagrożenia dla dóbr wymienionych w omawianym przepisie. Zdaniem syndyka organy nie wzięły pod uwagę faktu ogłoszenia upadłości spółki oraz tego, że zaspokojenie zgłoszonej wierzytelności nie może ulec przyśpieszeniu ani modyfikacji w wyniku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż PARP uczestniczy już w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z całego majątku upadłej spółki. Upadłość jest bowiem egzekucją generalną, która zastępuje egzekucję syngularną zarówno sądową jak i administracyjną. Aby zapobiec prowadzania "egzekucji w egzekucji" art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 498), dalej: "prawo upadłościowe", stanowi, że postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku wchodzącego w skład masy upadłości wszczęte przed dniem ogłoszenia upadłości umarza się z mocy prawa po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Ponadto syndyk zarzucił też, że w uzasadnieniu postanowienia organy nie podały w jaki sposób rygor natychmiastowej wykonalności miałby przyczynić się do bezzwłocznego zaspokojenia w postępowaniu upadłościowym M.- z ominięciem procedury przewidzianej przepisami prawa upadłościowego - wierzytelności objętej zaskarżoną decyzją i zgłoszonej przez PARP do masy upadłości oraz zabezpieczyć gospodarstwo narodowe przed ciężkimi stratami, jak również zapobiec naruszeniu innego interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Minister IR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 ppsa sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji PARP z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pn.: "[...]". Zaskarżone postanowienie zostało wydane, m.in. na podstawie art. 108 § 1 i § 2 kpa. Zgodnie z powyższymi przepisami decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Natomiast w myśl § 2 art. 108 kpa rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. W sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. po wydaniu decyzji z [...] października 2018 r. Jako powód nadania rygoru natychmiastowej wykonalności organy przyjęły "inny interes społeczny", o którym oraz konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W ocenie sądu przesłanki, na które powołały się organy w sprawie istotnie zaszły i wymagały wbrew twierdzeniom syndyka nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność wpisania całej, a nie częściowej (uwzględnionej przez syndyka w niewielkiej wysokości), wierzytelności PARP na listę wierzytelności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że działanie syndyka dla sądu po części są niezrozumiałe. Z jednej bowiem strony syndyk mimo wniosku PARP, potwierdzonego umową o dofinansowanie oraz decyzją nakazującą zwrot środków nie dokonuje wpisu wierzytelności na listę wierzytelności powołując się na przepis, który w żaden sposób nie uniemożliwia mu dokonania wpisu na listę wierzytelności. A z drugiej strony zarówno odwołuje się od decyzji, jak i postanowienia o nałożeniu rygoru natychmiastowej wykonalności w celu nieuwzględnienia wierzytelności. Ponadto zanim sąd wyłoży przesłanki, którymi się kierował, to w całości akceptuje i podziela stanowisko organów administracyjnych dotyczące konieczności odzyskania środków unijnych. Sąd przypomina, że umowa o dofinansowanie jest umową szczególną, gdyż na jej podstawie przekazywana jest pomoc publiczna, jaką jest wsparcie określonego projektu. Co do zasady każda pomoc publiczna jest pomocą niedozwoloną. Istnieją od tego wyjątki i takim wyjątkiem są fundusze unijne skierowane na realizację określonych zaakceptowanych przez Komisję Europejską celów. Jednakże aby taki wyjątek mógł zaistnieć, to pomoc publiczna musi być wydatkowana w sposób zgodny z przepisami unijnymi i krajowymi a także z procedurami, w tym także zgodnie z umową o dofinansowanie. W wypadku braku realizacji projektu zgodnie z umową może powstać obowiązek zwrotu całości środków unijnych wraz z odsetkami. Wówczas zwrot takich środków odbywa się na zasadach zwrotu pomocy publicznej i organami uprawionymi do egzekwowania tego zwrotu są zarówno organy krajowe, jak i sama Komisja Europejska (patrz rozporządzenie Rady (UE) Nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L Nr 248 s. 9). W sprawie to niewątpliwie organu krajowe (PARP oraz instytucja zarządzająca – Minister Inwestycji i Rozwoju) zażądały zwrotu środków pomocy publicznej, do czego są upoważnione. Słusznie organy zwróciły uwagę na fakt, że w wypadku braku odzyskania środków europejskich to Państwo Polskie z własnych środków będzie zobowiązane do zwrotu do budżetu Unii Europejskiej środków dotkniętych nieprawidłowością. Tym samym słusznie w tym zakresie organy powołały się na przesłankę wynikającą z art. 108 § 1 kpa dotyczącą konieczności zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Skoro w sprawie stwierdzono nieprawidłowości w projekcie potwierdzone decyzją organu I instancji, a mimo to syndyk odmówił wpisu wierzytelności objętej ww. decyzją na listę wierzytelności, to konieczne stało się nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, po aby uzyskać wpis na listę wierzytelności. W ocenie sądu nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że decyzja taka jest wykonalna i w tym zakresie wywołuje identyczne skutki jak decyzja ostateczna. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności powinno skutkować wpisaniem tej wierzytelności na listę wierzytelności. Bez takiego rygoru, do czasu ostatecznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy wierzytelność ta nie zostałaby wpisana na listę wierzytelności. Brak natomiast wpisu tej wierzytelności mógłby spowodować wystąpienie ciężkich strat dla gospodarstwa narodowego poprzez utratę możliwości zaspokojenia choćby części wierzytelności w toku postępowania upadłościowego. Także w sprawie występuje przesłanka "innego interesu społecznego". W interesie bowiem społecznym jest odzyskanie środków unijnych. Słusznie w tym zakresie organy wskazywały na poglądy doktryny dotyczące środków unijnych i nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom określającym kwoty środków unijnych do zwrotu (porównaj: R. Hauser w Komentarzu do art. 108 kpa, CH BECK 2015 wyd. 2, a także Wierzbowski w Komentarzu do art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego. 2016 wyd. 18 CH BECK). W piśmiennictwie wskazuje się bowiem na konieczność nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom żądającym zwrotu pomocy publicznej w rozumieniu art. 108 TFUE (dawniej art. 88 TWE) w ten bowiem sposób organ administracji publicznej spełniłby obowiązek dokonania wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym. Komentatorzy w takich okolicznościach wskazują na przesłankę "innego interesu społecznego", o którym mowa w art. 108 § 1 kpa. Zasadnie wskazał Minister IR, że interes społeczny, rozumiany jest jako dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. A więc należy odczytywać ten interes jako pewną potrzebę, której zaspokojenie powinno służyć zbiorowościom lokalnym lub całemu społeczeństwu. Właściwe gospodarowanie pieniężnymi środkami publicznymi niewątpliwie leży w interesie społecznym, albowiem środki te nie stanowią środków prywatnych dysponenta, a powstają wysiłkiem pewnej zbiorowości, Tym samym dochodzenie przez organ administracji tego rodzaju należności, które w jego ocenie wydatkowane zostały w sposób niezgodny z prawem, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Byłoby bowiem działaniem sprzecznym z tym interesem, gdyby organ, mając świadomość ograniczeń wynikających z sytuacji finansowej upadłego podmiotu, nie podjął wszelkich dopuszczalnych i zgodnych z prawem działań ukierunkowanych na niedopuszczenie do utraty tych środków. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niewątpliwie mieści się w zakresie takiego działania i przez to znajduje oparcie w interesie społecznym. W ocenie sądu w sprawie organy obydwu instancji wbrew twierdzeniom syndyka nie dokonały rozszerzającej interpretacji art. 108 § 1 kpa, gdyż wykazały zaistnienie dwóch przesłanek warunkujących nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz powód, dla którego to robiły, a więc konieczność umieszczenia wierzytelności na liście wierzytelności, co ma umożliwić choćby częściowe zaspokojenie wierzytelności z masy upadłego. W sprawie słusznie podniesiono, że syndyk podejmuje działania zmierzające do sprzedaży majątku upadłej spółki. W wypadku natomiast gdyby roszczenie pozostało poza wierzytelnościami ujętymi w liście, to w razie spieniężenia majątku upadłego podmiotu mogłoby dojść do niezaspokojenia roszczenia publicznego określonego w decyzji. W tym właśnie przejawia się inny interes społeczny, ale także konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Tym samym, zdaniem sądu, w sprawie występuje niezbędność dokonania tej czynności w celu zabezpieczenia choćby częściowego zaspokojenia roszczeń PARP. Na zakończenie sąd w całości podziela stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z 14 sierpnia 2018 r. III SA/G1185/18 w którym sąd stwierdził, że okoliczność, iż organ podatkowy może zgłosić przedmiotowe zobowiązania jako wierzytelności do masy upadłości w żaden sposób nie ogranicza jego prawa do nadania decyzji określającej wysokość tych zobowiązań rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor ten ma bowiem wpływ jedynie na wykonalność decyzji, nie zaś na sposób dochodzenia zobowiązania. Zatem jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji także po uruchomieniu postępowanie egzekucyjnego, a w konsekwencji także upadłościowego. Tym samym ogłoszenie upadłości dłużnika nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z czynnością nadania decyzji rygoru, o którym mowa w art. 108 kpa. Słusznie organ wskazał, że nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności nie nie jest tożsame z wszczęciem i prowadzeniem egzekucji singularnej, a zatem nie dotyczą jej ograniczenia określone w art. 146 prawa upadłościowego. Przeciwnie dokonanie takiej czynności, w ocenie sądu stanowi podstawę do żądania wpisania takiej wierzytelności na listę wierzytelności, gdyż nadanie rygoru wykonalności decyzji potwierdza w sposób urzędowy, że roszczenie określone w decyzji nadaje się do wykonania. To potwierdzenie powinno służyć organom zaangażowanym w postępowanie upadłościowe do uwzględnienia roszczenia w liście wierzytelności. W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.