V SA/Wa 1432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant: - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] utego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z.K. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Przedmiotem skargi z dnia 12 maja 2014 r. wniesionej przez Z.K. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał Skarżącemu – w związku z wnioskiem z dnia 11 maja 2010 r. - płatność ONW na rok 2010 w łącznej wysokości [...] zł. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wyniosła [...] ha. Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego, wskazując iż w sprawie należy ustalić czy decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); dalej: k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Kierownik Biura Powiatowego wydając przedmiotową decyzję niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie przyznał płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 do działki ewidencyjnej nr [...] , do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009, str. 65, z późn. zm.). Organ wyjaśnił, iż Skarżący zadeklarował do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnię 16,10 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 15,77 ha. W związku z powyższym organ przyznał płatność do powierzchni niekwalifikującej się do płatności, przez co rażąco naruszył § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.), oraz art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od ww. decyzji Skarżący wskazał, iż po przeprowadzonej kontroli przez ARiMR w 2008 r. nie stwierdzono żadnych niezgodności i w związku z tym uważa decyzję za niezasadną. Nadmienił, iż gospodarstwo jest w terenie górzystym i zdjęcia satelitarne nie odzwierciedlają wielkości tak jak na terenie płaskim, działka położona jest przy lesie, gdzie wystające gałęzie pomniejszają jej obszar. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] , Prezes Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności ONW, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji wyjaśnił, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Zdaniem Prezesa Agencji Kierownik Biura Powiatowego przyznając Skarżącemu płatności ONW na 2010 r. bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej nr [...] naruszył art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW. Z.K. zadeklarował dla tej działki powierzchnię 16,10 ha podczas gdy PEG dla niej wynosi 15,77 ha. Tym samym, zdaniem organu II instancji Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na sformułowany zarzut dotyczący wykonanych zdjęć satelitarnych organ II instancji wyjaśnił, iż dostępna w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli ortofotomapa cyfrowa stanowi opracowanie geodezyjne wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiącego własność Skarbu Państwa, zatem w sytuacji niespełnienia norm określonych dla odbioru przez państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny takich materiałów nie mogłyby zostać one zaimplementowane do systemu identyfikacji działek rolnych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z.K. podtrzymał wszystkie swoje oświadczenia zawarte w odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału i podkreślił, że przeprowadzona kontrola potwierdziła zgodność powierzchni gruntu z mapami działek i aktem notarialnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jako podstawa prawna decyzji wydanej przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ I instancji, wskazany został między innymi przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym z orzeczenia NSA zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" - wyrok NSA w Warszawie sygn. akt V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznanej sprawie Dyrektor Oddziału orzekając jako organ I instancji uznał, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności ONW za 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427, z późn. zm.; dalej jako "ustawa PROW") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., poz. 329, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie ONW"). Naruszenie prawa miało polegać na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i przyznaniu płatności ONW za 2010 r. do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, a więc przyznaniu płatności do powierzchni niekwalifikującej się do tej płatności. Orzekający jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na działce ewidencyjnej nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W tym miejscu Sąd przypomina, że przepis 21 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy PROW stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy art. 7 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) i art. 77 § 1 k.p.a. stanowiły, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z zestawienia treści ww. przepisów zasady określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. doznały pewnego ograniczenia w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy PROW. Natomiast przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009, str. 65, z późn. zm.) dotyczy kontroli krzyżowych i stanowi, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, tj. kontrole wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Przepis ten nie dotyczy obowiązku ustalania powierzchni kwalifikowanej do płatności zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] września 2010 r. o przyznaniu skarżącemu płatności ONW, płatność ONW została przyznana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz kontroli administracyjnej w zakresie wielkości powierzchni uprawnionej do płatności. Wnioskodawca był wzywany do złożenia wyjaśnień w zakresie powierzchni działek i takie wyjaśnienia oraz korektę wniosku złożył. Powierzchnia zadeklarowana do płatności wynosiła 20,69 ha, powierzchnia stwierdzona 20,69 ha. Sąd stwierdza, że w toku postępowania w sprawie przyznania płatności ONW mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności ONW, brak jest jednak podstaw do uznania, że było to rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem uznać, że treść decyzji o przyznaniu płatności pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Brak jest podstaw do uznania, ze decyzja wydana na podstawie właściwych przepisów: ustawy PROW i rozporządzenia ONW po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym ustaleniu powierzchni stwierdzonej działek w oparciu o system informacji geograficznej, nawet jeżeli ustalenie to było błędne, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, nakazujących organom prowadzącym postępowanie stać na straży praworządności i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz mających zastosowanie w ograniczonym zakresie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Charakter naruszenia przepisów (błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikowanej działek) w rozpoznanej sprawie z pewnością nie powoduje, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. o przyznaniu płatności ONW nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą w rozpoznanej sprawie stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności ONW stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji oraz, że charakter naruszenia prawa powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.