V SA/Wa 1432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M.B. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor Oddziału, organ) z [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 29 kwietnia 2015 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu wnioskowane płatności z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości 9.548,27 zł, płatności na zazielenienie w wysokości 6.404,31 zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości 3.075,65 zł i zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 130,72 zł. Płatności zostały przyznane do powierzchni 21,21 ha. Następnie, w związku z aktualizacją ortofotomapy dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, przeprowadzono ponowną kontrolę wniosku i stwierdzono przekroczenie powierzchni deklarowanej w stosunku do uprawnionej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). W wyniku weryfikacji ustalono powierzchnię niekwalifikującą się do przyznania płatności (3,94 ha). W tej sytuacji decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu: jednolitej płatności obszarowej – 9.548,27 zł, płatności na zazielenienie - 1.148,88 zł, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) - 3.075,65 zł i dyscypliny finansowej - 130,72 zł. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Zakwestionował prawidłowość wyznaczonych powierzchni ewidencyjno-gospodarczych PEG wynikających z aktualizacji ortofotomap dla zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Do odwołania zostały dołączone oświadczenia z 7 maja 2018 r. złożone przez M.S. i T.Z. o dokonywaniu w latach 2015 - 2016 wypasu bydła na działce ewidencyjnej Nr [...]oraz o wykonywaniu zabiegów pielęgnacyjnych na działkach ewidencyjnych Nr [...]. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wystąpił do Wydziału GIS Biura Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z prośbą o weryfikację prawidłowości obszaru kwalifikującego się do uzyskania płatności, wyznaczonego na podstawie zaktualizowanej ortofotomapy dla działek ewidencyjnych Nr [...] Następnie zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. skarżącemu wypłacono środki do powierzchni niekwalifikujących się do przyznania płatności. Powyższe potwierdzają zdjęcia satelitarne działek deklarowanych we wniosku, wykonane 7 lipca 2015 r., 2 maja 2015 r., 23 kwietnia 2015 r., 3 maja 2015 r., 7 lipca 2015 r. Zdjęcia te nie potwierdzają, by strona użytkowała ww. działki zgodnie z deklaracją wskazaną we wniosku, wskazują natomiast, że grunty te były trwale wyłączone z użytkowania. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ podniósł, że przedstawione przez skarżącego zdjęcia wykonane w dniu 8 maja 2018 r. obrazują stan użytkowania gruntu na dzień ich wykonania, nie mogą stanowić kontrdowodu dla ustalonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR instancji stanu faktycznego wskazującego, iż powierzchnia użytkowana rolniczo na ww. działkach ewidencyjnych była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Następnie wskazano, że przyznana skarżącemu płatność ustalona została w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551) dalej – ustawa o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym płatność przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.) określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dalej wyjaśniono, że przyznanie płatności do powierzchni wykraczającej poza powierzchnię o której mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, uzasadniające zastosowanie art. 29 ustawy o z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2137) dalej - ustawa o ARiMR, który przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ wskazał na treść art. 49 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a następnie zauważył, że kwoty przyznanych płatności (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej) przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, zatem nie zachodzą przesłanki wskazane w ww. artykule umożliwiające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skarżący nie zgodził się z opisaną decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak wszechstronnego ustosunkowania się do dowodów przedstawionych przez Stronę przy odwołaniu, a m.in. zdjęć oraz oświadczeń świadków przy jednoczesnym zbyt silnym akcentowaniu znaczenia i waloru dowodowego ortofotomap, które wykonywane były w terminie późniejszym niż składany wniosek i stan przed jego złożeniem, co nie odzwierciedla w pełni stanu na dzień składania wniosków a jednocześnie ortofotomapy z kolejnych lat wykazują znaczne odmienności w zakresie zagospodarowania działek i to pomimo aktualizacji ich w cyklu czteroletnim, a co mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a, poprzez wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego w tym w postaci wyjaśnień skarżącego nie ustosunkowując się do wskazanych przez niego rozbieżności w zakresie powierzchni działek ujawnianych w poszczególnych dokumentach, np. ortofotomapach, protokołach kontroli i zdjęciach, co uniemożliwiło organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 79a § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (niewskazanie stronie okoliczności zdaniem organu nieudowodnionych, co doprowadziło organ do decyzji negatywnej dla skarżącego i niezgodnej z jego żądaniem) przez organ pomimo spełnienia przesłanek ku temu, co mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej, 2. naruszenie prawa materialnego: art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181 z 20.6.2014. s. 48) poprzez jego zastosowanie w sprawie, gdy tymczasem do przedmiotowej sprawy zastosowanie winien znaleźć przepis art. 19a ust. 1 ww. Rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wskazanych sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności za zazielenienie. Zdeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych wynosiła 21,21 ha. Następnie, 14 lutego 2018 r. – w związku z aktualizacją ortofotomapy i koniecznością ponownej analizy powierzchni kwalifikowanej do płatności, w przypadkach gdzie powierzchnie stwierdzone działek rolnych, do których przyznano płatności za rok 2015 były większe od maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG – przeprowadzona została ponowna weryfikacja wniosku skarżącego. W wyniku weryfikacji w oparciu o zaktualizowane ortofotomapy ustalono, że powierzchnia PEG na działce ewidencyjnej: [...] wynosi 11,33 ha, [...] wynosi 0,35 ha, [...] wynosi 0,53 ha, [...] wynosi 0,09 ha, [...] wynosi 0,14 ha, [...] wynosi 0,09 ha, [...] wynosi 0,08 ha, [...] wynosi 0,03 ha, [...] wynosi 0,00 ha, [...] wynosi 0,00 ha. [...] wynosi 0,09 ha, [...]wynosi 0,58 ha, [...]wynosi 0,33 ha, [...]wynosi 0,02 ha, [...]wynosi 0,00 ha, [...]wynosi 0,10 ha, [...]wynosi 0,11 ha, [...]wynosi 0,18 ha, [...]wynosi 0,00 ha, [...]wynosi 0,00 ha, [...]wynosi 0,00 ha, [...]wynosi 0,16 ha, [...]wynosi 0,04 ha, [...]wynosi 0,00 ha, [...]wynosi 0,34 ha. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że łączna powierzchnia przedeklarowana wynosi 3,94 ha, a płatność za ww. powierzchnię niekwalifikującą się do jej przyznania stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności i podlega zwrotowi. W ocenie Sądu działanie organu było prawidłowe. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549), państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Zgodnie zaś z art. 74 ust. 3 ww. rozporządzenia państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Kontrole takie dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. W związku z powyższym - jak słusznie zauważył organ - nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię zwaną maksymalnym obszarem kwalifikowanym. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Podkreślenia wymaga, że obraz ortofotomapy stanowi materiał dowodowy, który organ ma obowiązek wziąć pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydać decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącego, który kwestionuje prawidłowość wyznaczonych powierzchni ewidencyjno-gospodarczych wynikających z aktualizacji ortofotomapy. Zaznaczyć bowiem należy, że zdjęcia lotnicze wykonane w okresie maj - lipiec 2015 r. nie potwierdzają, by strona użytkowała ww. działki ewidencyjne zgodnie z deklaracją wskazaną we wniosku. Ponadto w dniu 5 kwietnia 2017 r. w związku z aktualizacją ortofotomap przeprowadzono weryfikację terenową powierzchni PEG, w trakcie której stwierdzono liczne zaniedbania oraz brak użytkowania na części deklarowanych gruntów. Powyższe potwierdza materiał fotograficzny sporządzony podczas ww. weryfikacji, na którym uwidocznione zostały częściowo tereny zadrzewione o zagęszczeniu uniemożliwiającym prowadzenie działalności rolniczej oraz zakrzaczone i wieloletnia sucha roślinność wskazująca na brak podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych czy też wypasu zwierząt w roku 2015. Powyższej oceny Sądu odnośnie prawidłowości działań organu nie zmieniają również przedstawione przez skarżącego zdjęcia, które wykonane zostały 8 maja 2018 r. i w przeciwieństwie do ortofotomap nie obrazują stanu działek z 2015 r. Również przedłożone przez stronę oświadczenia z 7 maja 2018 r., złożone przez M.S. i T.Z. o dokonywaniu w 2015 i 2016 r. wypasu bydła i zabiegów pielęgnacyjnych na poszczególnych działkach zgłoszonych we wniosku są nieprzekonujące wobec obrazu działek przedstawionego na zdjęciach lotniczych wykonanych w maju i lipcu 2015 r. Z obrazu tego wynika, że część powierzchni była trwale wyłączona z użytkowania. Ponadto oświadczenia te nie wskazują powierzchni użytkowanych rolniczo działek ewidencyjnych Nr [...], Nr [...] wskazując jedynie ogólnikowo, że na ww. działkach ewidencyjnych były wykonywane zabiegi agrotechniczne. Ponadto z ich treści wynika, że na działce Nr [...] występują "samosiejki krzewów i drzew", zaś działki Nr [...] użytkowane są "w zależności od poziomu wód gruntowych, ponieważ teren jest okresowo zalewowy". Należało zatem zgodzić się z oceną organu, że powyższe nie podważa ustaleń dokonanych w oparciu o materiał fotograficzny sporządzony w trakcie weiyfikacji terenowej powierzchni PEG, na którym uwidocznione zostały częściowo tereny zadrzewione o zagęszczeniu uniemożliwiającym prowadzenia działalności rolniczej oraz zakrzaczone i wieloletnia sucha roślinność wskazująca na brak podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych czy też wypasu zwierząt w roku 2015. Wobec powyższego organ prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie przyznano płatności do powierzchni wykraczającej poza powierzchnię o której mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, co stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich uzasadniające zastosowanie art. 29 ustawy o ARiMR i na jego podstawie ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych w sprawie oraz brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Należy również wskazać, iż organ wywiązał się z obowiązku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prawidłowo powołał i zacytował przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. W szczególności obszernie uzasadnił zasady wyznaczania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek z uwzględnieniem ortofotomapy jako instrumentu weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Wbrew twierdzeniom skargi prawidłowo odniósł się też do zarzutów odwołania. Z wyżej wyłożonych przyczyn, Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.