V SA/Wa 1433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. ze skargi H.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej oraz odmowy umorzenia tej należności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007r. w zakresie odmawiającym rozłożenia należności pieniężnej na raty oraz w tym samym zakresie stwierdza nieważność decyzji organu pierwszej instancji, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej "Głównym Inspektorem", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") i art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2103, 2104), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]o odmowie rozłożenia na raty oraz o odmowie umorzenia kary pieniężnej w kwocie 14.200.00 zł nałożonej na H. B. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powoływany dalej jako "Inspektor Wojewódzki" nałożył na skarżącą H. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Skarżąca występowała następnie do Inspektora Wojewódzkiego z wnioskami o rozłożenie kary na raty lub o jej całkowite umorzenie. Warunki zawieranych układów ratalnych nie były dotrzymywane – skarżąca nie wpłacała rat w ustalonej wysokości. Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. skarżąca zwróciła się do Inspektora Wojewódzkiego z kolejnym wnioskiem o rozłożenie kary na niewielkie raty lub o jej umorzenie. W uzasadnieniu powołała się na swoją trudną sytuację finansową. Pismem z dnia [...] października 2007 r. Inspektor Wojewódzki zwrócił się do skarżącej o określenie, czy wnioskuje ona o uchylenie lub zmianę decyzji ratalnej nr [...] wydanej w dniu [...]sierpnia 2006 r., w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że wniosek z [...] maja 2007 r. należy traktować jako wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Inspektor Wojewódzki odmówił rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej na skarżącą decyzją nr [...]oraz odmówił umorzenia tej kary. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki niezbędne do umorzenia lub rozłożenia należności, określone w art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Organ podkreślił również, że nie istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., ponieważ strona miała już dwukrotnie rozłożoną karę na raty, lecz żadnej raty nie wpłaciła. Dodał też, że strona wniosła o rozłożenie kary na raty po [...] zł miesięcznie a więc spłata całości kary trwałaby około 6 lat. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego tak długiego okresu spłaty nie można pogodzić z interesem Skarbu Państwa. W odwołaniu z [...] grudnia 2007 r. skarżąca wniosła o rozłożenie kary na niskie raty lub o umorzenie kary. W uzasadnieniu powołała się na swoją trudną sytuację materialną. Podniosła, że nie jest w stanie zdobyć sumy wystarczającej na spłacenie należności. Nie posiada majątku, który mogłaby sprzedać. Dodatkowo ponosi koszty postępowania egzekucyjnego i koszty związane z posiadanym kredytem hipotecznym. Powoływaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego z [...] listopada 2007 r. w całości. W uzasadnieniu zaznaczono, iż organ odwoławczy nie kwestionuje trudnej sytuacji finansowej strony, jednakże okoliczność ta nie stanowi sama w sobie podstawy do umorzenia należności. Główny Inspektor podzielił pogląd organu pierwszej instancji dotyczący czasu spłaty nałożonej na stronę kary pieniężnej. Stwierdził bowiem, że skarżąca miała dwa lata na uregulowanie należności nie wywiązała się jednak z zawartego układu ratalnego. Proponowana przez stronę wysokość raty ([...] zł miesięcznie) wydłuży spłatę należności do około 6 lat, czego nie można pogodzić z interesem Skarbu Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca stwierdziła, że nie wpłaciła żadnej raty na podstawie zawartych wcześniej układów ratalnych, ponieważ wysokość ustalonych przez organ rat była zbyt wysoka. Gdyby zaś wysokość rat była dostosowana do sytuacji finansowej skarżącej uregulowanie należności byłoby możliwe. Zwróciła się również o rozłożenie kary na mniejsze raty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na częściowe uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzeba również wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do rozłożenia obciążającej skarżącą kary na mniejsze raty. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji częściowego uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu – w tej sprawie decyzji z dnia [...] marca 2008 r. – nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować rozłożenia należności na nowe raty przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W niniejszej sprawie istotnym dla jej rozstrzygnięcia było ustalenie, czy zaskarżona decyzja została wydana we właściwym trybie, określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, iż H. B. pismami z dnia [...] maja 2007 r. zwróciła się do Inspektora Wojewódzkiego o rozłożenie dłużnej należności na mniejsze raty lub o umorzenie tej należności. Domagała się więc w istocie zmiany ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji ratalnej Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Dążenie do zmiany ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. potwierdziła dodatkowo w piśmie z dnia 31 października 2007 r. Tymczasem organ potraktował wniosek skarżącej jako wszczynający odrębną sprawę administracyjną (jako wniosek o umorzenie kary lub rozłożenie jej na raty) i wydał decyzję w oparciu o przepisy prawa materialnego, tj. art. 42 ustawy o finansach publicznych. Należy zauważyć, że decyzje ostateczne mogą być przez organy administracji publicznej zmieniane lub uchylane tylko i wyłącznie w nadzwyczajnych trybach określonych wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, przy ścisłym zachowaniu wymienionych tam warunków. Stosownie zatem do art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyższego przepisu wynika, iż decyzja wydana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych. W analizowanej sprawie organ winien był zatem rozpatrzyć wniosek skarżącej o zmianę decyzji ratalnej Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. w nadzwyczajnym trybie, określonym w art. 155 k.p.a., a nie wydawać kolejną decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego, gdyż celem postępowania prowadzonego w myśl art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1995 r., sygn. akt III SA 27/95, publ. LEX nr 26991). Decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy rozłożenia należności pieniężnej na raty została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 §2 k.p.a. W konsekwencji również zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] dotknięta jest wadą nieważności w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji we wskazanym powyżej zakresie. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego w zakresie odmawiającym rozłożenia należności pieniężnej na raty oraz decyzji organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w tym zakresie z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W pozostałym zakresie dotyczącym odmowy umorzenia należności pieniężnej zarówno decyzja Inspektora Wojewódzkiego jak i decyzja Głównego Inspektora odpowiada prawu. W myśl art. 42 ustawy o finansach publicznych stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, z zastrzeżeniem ust. 7, gdy: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiła ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej wysokość 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności pieniężnych przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, może, ale nie musi, umorzyć należności. Zważywszy, iż umorzenie należności pieniężnych jest instytucją o charakterze wyjątkowym, szczególnie istotne jest prawidłowe stosowanie prawnych przesłanek umorzenia tych należności. Analizując ww. przepisy ustawy wskazać należy, iż w przypadku braku całkowitej nieściągalności, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności pieniężnych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. W toku prowadzonego postępowania Strona została wezwana do przedłożenia dokumentów na okoliczność wystąpienia przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Słusznie stwierdzono, iż przedłożone dowody wskazują na trudną sytuację finansową zobowiązanej, jednakże okoliczność ta nie może stanowić dostatecznej podstawy uzasadniającej umorzenie należności w trybie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Na marginesie należy jednak zaznaczyć, że Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji jakoby proponowana przez skarżącą spłata zadłużenia w okresie 6 lat godziła w interes Skarbu Państwa. Dobrowolna wpłata nawet niewielkich rat daje bowiem większą szansę na spłatę całości należności niż długotrwała egzekucja o niepewnym skutku. Dodać w tym miejscu należy, że prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne przez 2 lata nie przyniosło zasadniczych efektów. Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Na mocy przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł również o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy rozłożenia należności pieniężnej na raty. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na mocy przepisu art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 6