V SA/Wa 1433/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej; oddala skargę. Przedmiotem skargi M. K. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej jako: "Dyrektor OR" lub "organ I instancji") z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor OR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją tegoż organu z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z siedzibą w P. z [...] października 2015 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2014 rok w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu ww. postanowienia Dyrektor OR przywołał treść art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 2013 nr 347/549, dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") i wskazał, że w sprawach o przyznanie płatności obszarowych i ONW za rok 2015, prowadzonych na wniosek spółek, gdzie udziałowcem lub członkiem zarządu był skarżący, doszło do naruszenia przepisów zabraniających tworzenia sztucznych warunków celem uniknięcia zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, limitu zwierząt, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych wykluczających się wzajemnie, co stwierdzono w decyzjach o przyznanie płatności wydanych w przypadku m.in. spółek "E." sp. z o.o. z siedzibą w O. i "F." sp. z o. o. z siedzibą w O. Dodał, że w sprawach o nr: [...], [...] oraz [...] odmówiono płatności obszarowych, ONW i rolnośrodowiskowych za rok 2015 również stronie. [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji wydał również postanowienie o nr [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...]. Powołując się w uzasadnieniu na fakt wydania postanowienia o nr [...] o wznowieniu postępowania podkreślił, że przedmiotem wznowionego postępowania będzie analiza, czy producentowi rolnemu nie przyznano płatności rolnośrodowiskowych z naruszeniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zgodnie z którym osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, gdzie przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. Podkreślił, że wydając decyzję z [...] października 2015 r. o przyznaniu stronie płatności za 2014 rok Kierownik BP ARiMR prawdopodobnie naruszył ww. zasady, a zatem koniecznym stało się wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lutego 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia Prezes ARiMR postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Wyjaśnił, że podstawą do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a." jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem wydanie postanowienia następuje w sytuacji, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Dodał, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w ww. przepisie przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji. Podkreślił jednocześnie, że zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlegać będzie uchyleniu. Zdaniem Prezesa ARiMR w postanowieniu nr [...] organ I instancji wyraźnie wskazał na okoliczności, które uprawdopodabniają w jego ocenie uchylenie decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, tj. podejrzenie naruszenia w postępowaniu dotyczącym przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazał, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, który swoim zakresem obejmuje także sprawy dotyczące przyznania płatności na rok 2015 spółkom E. sp. z o.o., F. sp. z o.o., R. sp. z o.o., T. sp. z o.o., P. i E. oraz wiedza na temat rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach (odmowa przyznania płatności) dawał organowi I instancji podstawy do zakwestionowania prawidłowości wydanej przez siebie w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji nr [...], co skutkowało wznowieniem z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. Podkreślił, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na powiązania osobowe i własnościowe występujące między skarżącym a ww. podmiotami także ubiegającymi się o przyznanie płatności, w tym płatności rolnośrodowiskowej. W jego ocenie okoliczności te, w zestawieniu z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bezsprzecznie uprawdopodabniają możliwość uchylenia decyzji nr [...] z [...] lutego 2016 r. w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Dodał, że bez konieczności merytorycznej oceny zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest wstępne przekonanie organu, że decyzja z [...] lutego 2016 r. nr [...] może zostać uchylona, co uzasadnia zastosowanie się do dyspozycji zawartej w art. 152 § 1 k.p.a. Pismem z [...] lipca 2017 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie organu II instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Prezesowi ARiMR strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: – art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zastosowanie tych przepisów, które dopuszczają wstrzymanie wykonania decyzji prawomocnej pomimo tego, że nie występuje przesłanka wznowienia postępowania, a także – nie zostało to prawdopodobieństwo udokumentowane, ani potwierdzone w zebranym dotychczas materiale; – art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy wskutek czego organy administrujące doszły do błędnego przekonania, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji w toku postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego; – art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i naruszenie tym samym zasady zaufania, polegające na przyjęciu, iż wobec wątpliwości pojawiających się na gruncie stanu faktycznego sprawy co do wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w toku postępowania o wznowieniu postępowania administracyjnego nie zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia spornej kwestii na korzyść skarżącego; ponadto – pomimo tego, że sprawa nie wymagała nagłego rozstrzygnięcia – stronie nie dano możliwości zapoznania się z materiałem, ani wypowiedzenia co do rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 152. § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że podstawą do wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. W ocenie Sądu takie prawdopodobieństwo w niniejszej sprawie istniało. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13, posłużenie się w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Owo zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Za wystarczające uznać należy wskazanie przez ten organ na takie możliwości. Powzięcie przez organ takiego przekonania może opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji w związku z faktem, iż w innych sprawach, w których skarżący również wnosił o przyznanie płatności (w tym płatności rolnośrodowiskowej), a także w sprawach, w których występował jako udziałowiec lub członek zarządu spółek, które wnosiły o przyznanie płatności obszarowych i ONW, doszło do naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i w konsekwencji odmówiono wnioskodawcom (w tym stronie) przyznania tych płatności z uwagi na stwierdzenie, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Organ II instancji wskazał, że materiał dowodowy, który swoim zakresem objął również sprawy dotyczące przyznania płatności za 2015 rok, w tym zapadłe w tych sprawach rozstrzygnięcia (odmowy przyznania płatności), dawał podstawy do tego, aby zakwestionować prawidłowość wydanej przez Dyrektora OR decyzji o przyznaniu stronie płatności za 2014 rok. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., Prezes ARiMR wziął zatem pod uwagę dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne i na tej podstawie prawidłowo dokonał wstępnej oceny prawdopodobieństwa, że decyzja zostanie uchylona. Tym samym tryb określony w art. 152 § 1 k.p.a. został przez organ odwoławczy właściwie zastosowany, a zatem zarzut naruszenia ww. przepisu uznać należało za nietrafny. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10, M. Jaśkowska, Komentarz do art. 152 k.p.a., LEX 2018). Nie podlegają zatem ocenie w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą przedmiotem analizy dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy wskutek czego organy administrujące doszły do błędnego przekonania, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji w toku postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem trzeba, że organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu ww. przepisu można mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14. W niniejszej sprawie organy przeprowadziły wstępne postępowanie wyjaśniające i uzasadniły swoje stanowiska odnośnie istnienia podstaw do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. Organy wskazały bowiem, o czym była już mowa wyżej, na fakt wydania decyzji odmownych w zakresie przyznania płatności za rok 2015, zarówno w stosunku do skarżącego jak i spółek, w których był on udziałowcem lub członkiem zarządu z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów zabraniających tworzenia sztucznych warunków celem uniknięcia zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, limitu zwierząt, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych wykluczających się wzajemnie. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji ponadto stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na powiązania osobowe i własnościowe występujące między skarżącym oraz spółkami także ubiegającymi się o przyznanie płatności, w tym płatności rolnośrodowiskowej, co w zestawieniu z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bezsprzecznie uprawdopodabnia możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 rok. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, ustalone przez organy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, świadczą o prawidłowo prowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. uznać należało za niezasadny. W ocenie Sądu organowi odwoławczemu nie sposób również zarzucić naruszenia art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej Prezes ARiMR dokonał niewłaściwej oceny przesłanek zastosowania instytucji z art. 152 § 1 k.p.a., naruszając tym samym zasadę zaufania, bowiem, w jej ocenie, wobec uzasadnionych wątpliwości pojawiających się na gruncie stanu faktycznego sprawy co do wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w toku postępowania o wznowieniu postępowania administracyjnego, organ II instancji stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia spornej kwestii na korzyść skarżącego. Należy zatem przypomnieć, że do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy wskazanie przez organ na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno zaś polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Samo przekonanie strony o niezasadności powołanej przez organ podstawy wznowienia, a w konsekwencji o braku podstaw do uchylenia decyzji, której dotyczy postanowienie o wstrzymaniu wykonania, nie może stanowić podstawy do uznania wadliwości zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, o czym była już mowa wyżej, organy dokonały prawidłowej oceny przesłanek zastosowania instytucji z art. 152 k.p.a., czemu dały wyraz w uzasadnieniach swych postanowień. Brak zatem podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 k.p.a. Wskazać w tym miejscu dodatkowo wypada, że na przeszkodzie do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie stoją przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. (w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), albowiem ich istnienie może być jedynie wynikiem ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i na tym etapie ich stwierdzanie byłoby przedwczesne (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 152 k.p.a., LEX 2018). Zdaniem strony organ dopuścił się również naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego zapadło bez umożliwienia mu wypowiedzenia się co do planowanego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji nastąpiło właściwie równocześnie z postanowieniem o wznowieniu postępowania. Należy zatem wyjaśnić, że k.p.a. nie precyzuje w jakim momencie postępowania administracyjnego może zostać wydane postanowienie o wstrzymaniu decyzji na mocy art. 152 k.p.a. W ocenie Sądu zgodzić się w zakresie należy tym zakresie ze stanowiskiem NSA, który w wyroku z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2393/11 wskazał, że postanowienie to może być wydane zarówno w fazie wszczęcia postępowania, równocześnie z postanowieniem o wszczęciu postępowania, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Nie było zatem przeszkód prawnych, aby organ I instancji postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej wydał tego samo dnia, co postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r. I OSK167/18 wraz z powołanym tam orzecznictwem), czego, w ocenie Sądu, skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.