V SA/Wa 1440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. U. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55, 20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Pismem z dnia 31 grudnia 2011 r. E. G. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od: 12.2003 r. do 02.2005 r. Uzasadniając wniosek stwierdziła, że od wielu lat boryka się z problemami finansowymi. W chwili obecnej jest osobą poszukującą pracy. Umorzenie zadłużenia z tytułu składek byłoby dla niej szansą na uzyskanie środków dofinansowujących rozpoczęcie nowej działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił umorzenia należności powstałych za okres ww. okres z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami kosztami upomnienia w łącznej kwocie 17.843,40 zł, ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 4.731,26 zł, oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 1.137,06 zł. W podstawie prawnej organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej u.s.u.s. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Od dnia likwidacji działalności gospodarczej nie pracuje ona zawodowo i nie osiąga żadnych dochodów. Pomimo tego podjęła się jednak spłaty zobowiązań wobec banku i osób fizycznych nie dokumentując w żaden sposób źródeł pokrycia tych długów. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wnioskodawczyni nie wykazała wydatków i kosztów ponoszonych w związku z utrzymaniem domu i zaspakajaniem niezbędnych potrzeb życiowych. Zobowiązana określiła jedynie średniomiesięczny dochód przypadający na poszczególnych członków rodziny również go nie dokumentując. Następnie organ zauważył, że zaległe należności są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym od dnia 30 czerwca 2004 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. Do dnia wydania decyzji postępowanie to nie zakończyło się stwierdzeniem całkowitej nieściągalności tego długu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. G. przedstawiła sytuację finansową swojej rodziny, przyczyny powstania zaległości oraz swoje starania podjęte w celu rozpoczęcia nowej pracy i spłaty zaległości wobec ZUS. Podkreśliła, że obecnie ani ona ani jej mąż nie posiadają stałego źródła dochodu. W związku z tym spłata zadłużenia pozbawiłaby ich rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za umorzeniem zaległych składek przemawia zatem ważny interes osoby zobowiązanej. Wnioskodawczyni podkreśliła ponadto, że umorzenie należności z tytułu składek pozwoli jej na zdobycie dotacji unijnych na rozpoczęcie nowej działalności gospodarczej, co w jej przypadku jest jedyną realną formą zarobkowania. Dodała też, że komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na rzecz innego wierzyciela wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Na koniec wnioskodawczyni wskazała, iż nie była informowana o sposobie rozliczania wpłacanych składek, który faktycznie powodował wzrost zaległości składkowych. Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ podkreślił, iż mimo niekorzystnej sytuacji finansowej wnioskodawczyni zaciągnęła kolejne zobowiązania. Konieczność ich spłaty nie może być jednak uznana za nadzwyczajną okoliczność uzasadniającą umorzenie zobowiązań składkowych. Obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika bowiem wprost z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i jest niezależny od wysokości posiadanych dochodów. Dodał, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z elementem ryzyka, które wraz z wynikającymi konsekwencjami ponosi przedsiębiorca. W przypadku niepowodzeń finansowych winien on samodzielnie poszukiwać rozwiązania swojej sytuacji, bez angażowania środków publicznoprawnych. Następnie ZUS odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku informacji, iż z powodu nieopłacenia składek w ustawowym terminie płatności powstały różnice w należnościach. W ocenie organu argument ten nie mógł być uznany za podstawę do umorzenia ze względu na treść art. 46 u.s.u.s. Argument, iż umorzenie zadłużenia pozwoli zobowiązanej na aktywne życie zawodowe poprzez rozpoczęcie nowej działalności gospodarczej, również został uznany za bezzasadny. ZUS wskazał bowiem, że podejmując decyzję ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Zadaniem organu jest natomiast gromadzenie środków na wypłaty różnego rodzaju świadczeń, a zatem w interesie społecznym jest podejmowanie wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania zadłużenia. W odniesieniu do informacji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sprawie należności innego wierzyciela organ wskazał, że należności z tytułu składek są objęte odrębnym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. W tym zaś postępowaniu na dzień wydania decyzji nie została stwierdzona nieściągalność zadłużenia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca obszernie przedstawiła swoją sytuację materialną i osobistą. Podtrzymała zarzuty i argumentację przywołaną w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała zatem w szczególności na bark informacji o rosnących zaległościach z tytułu składek ubezpieczeniowych. Podkreśliła, że jej rodzina na skutek złej sytuacji finansowej popadła w ubóstwo. Utrzymuje się z renty i oszczędności teściowej oraz z zasiłków studenckich dzieci, drobnej pomocy rodziny i pracy dorywczej. Osiągane w ten sposób dochody nie pozwalają jednak na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Bardzo trudną sytuację materialną mogłoby zmienić otwarcie działalności gospodarczej dzięki pomocy z programów i funduszy unijnych wspomagających samozatrudnienie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organ orzekający w sprawie prawidłowo wskazał, że wobec skarżącej nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej. W szczególności należało mieć na uwadze, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadzi postępowanie egzekucyjne w zakresie zaległych składek i nie wydał postanowienia o umorzeniu tego postępowania wobec braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również żadna inna przesłanka z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej §3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z §3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd zauważa zatem, że organ miał podstawy aby odmówić umorzenia zaległych składek nawet w przypadku uznania, że ich opłacenie pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto wskazać należy, że samodzielnej przesłanki umorzenia zaległych składek nie może stanowić okoliczność nieinformowania skarżącej przez ZUS o zadłużeniu rosnącym na jej koncie. Jak trafnie bowiem stwierdzono w zaskarżonej zgodnie z art. 46 u.s.u.s. obowiązkiem płatnika składek jest terminowe i w pełnej wysokości opłacanie składek bez uprzedniego wezwania. Nie wywiązanie się z tego obowiązku skutkuje powstaniem zadłużenia, na które składają się także odsetki za zwłokę, które ZUS zobligowany jest naliczać na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). W świetle przepisów tej ustawy jak i § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 78, poz. 465 z późn. zm.) dokonane przez płatnika składek wpłaty po terminie określonym w ustawie, powinny natomiast obejmować również odsetki za zwłokę obliczone samodzielnie przez płatnika. Podnoszona przez skarżącą chęć rozpoczęcia na nowo działalności gospodarczej dzięki środkom z programów unijnych również nie mogła przemawiać za umorzeniem zaległości wobec ZUS. Chęć poprawy swojej sytuacji finansowej nie jest bowiem przesłanką do umorzenia tego rodzaju zobowiązań, którą wymienia art. 28 u.s.u.s., czy też §3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, organ prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącą okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż nie zachodzi w stosunku do niej całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1 sentencji). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).