V SA/Wa 1442/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty dodatkowej oraz odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników; - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...], która była przedmiotem skargi J. O., zwanego dalej "Skarżącym", Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Prezesem Zakładu", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r., nr [...] odmawiającej umorzenia opłaty dodatkowej oraz odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wskazaną wyżej decyzją z [...] listopada 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Zakładem", stwierdził, iż 4 października 2006 r. do Zakładu wpłynął wniosek o umorzenie ww. należności z uzasadnieniem, iż Skarżący ma trudną sytuację materialną i zdrowotną członków rodziny stanowiącą przeszkodę w uregulowaniu zaległych odsetek i dodatkowej opłaty. W decyzji wyjaśniono, iż zgodnie z przepisami obowiązującymi w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek brak jest możliwości umorzenia samych odsetek powstałych wskutek nie opłacenia w terminie należnych składek na ubezpieczenia społeczne. Podobnie brak jest możliwości umorzenia opłaty dodatkowej. Takie stanowisko organu uzasadnia brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), zgodnie z którym Zakład może umarzać "należności z tytułu składek" rozumiane w myśl art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłata dodatkowa. Z kolei art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że dopiero umorzenie składek powoduje umorzenie m.in. odsetek za zwłokę i opłaty dodatkowej, co - zdaniem organu - stanowi o nierozerwalności składek i odsetek oraz opłaty dodatkowej stanowiących ich pochodną. Zaznaczył jednocześnie, że za przedstawionym rozumowaniem przemawia także uregulowanie zawarte w § 21 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze. (Dz. U. Nr 165, poz. 1197 ze zm.), a dotyczące sposobu rozliczenia wpłat. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne, FP i FGŚP oraz ubezpieczenie zdrowotne dokonane przez płatnika po terminie określonym w ustawie powinny obejmować również odsetki za zwłokę. Brak jest natomiast uregulowań pozwalających na odmienne rozliczenie wpłat składek dokonanych po terminie ich płatności. Mając na uwadze powyższe - w opinii Zakładu - jest oczywistym, że ustawodawca nie przewidział umorzenia odsetek i opłaty dodatkowej jako odrębnej instytucji. W decyzji z [...] lutego 2007 r. Prezes Zakładu poinformował, iż należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników za okres 01/1995 r., 03/1995 - 06/1995 r., 06/1996 r., 08/1996 r. 05/1998 - 12/1998 r. nie uległy przedawnieniu bowiem zostały w całości zabezpieczone przez wpis hipoteki w dziale IV KW [...] prowadzonej dla nieruchomości Skarżącego. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc do dnia w którym stały się wymagalne z zastrzeżeniem ust. 5 - 5d. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżący złożył skargę z 10 marca 2007 r., w której wniósł o jej uchylenie oraz zmianę poprzez umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz opłaty dodatkowej od składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa, w szczególności art. 28 ust. 1 oraz art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W motywach skargi podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Zatem wbrew twierdzeniom ZUS, ustawodawca przewidział możliwość częściowego umorzenia należności, nie konkretyzując przy tym, której części możliwość ta dotyczy. Tym samym nie jest wykluczone zastosowanie powyższego przepisu do części należności obejmującej odsetki za zwłokę, opłatę dodatkową i koszty egzekucji. Ponadto odnosząc się do przedawnienia, wskazał, iż zgodnie z wyrokiem NSA z 8 listopada 2000 r. sygn. akt III SA 687/99 - przepisy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. weszły w życie dopiero 25 listopada 1998 r., a cała ustawa 1 stycznia 1999 r. Nie mogły być zatem podstawą stwierdzenia, że nie uległy przedawnieniu zadłużenia Skarżącego wobec ZUS za lata 1990 - 1992. Zdaniem Skarżącego do składek na ubezpieczenie społeczne sprzed 1998 r. mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach podatkowych, a decyzja organu ubezpieczeniowego ustalająca obowiązek zapłaty składki wraz z odsetkami za zwłokę ma charakter decyzji podatkowej - wyrok SN z 25 września 1998 r. sygn. akt II UKN 232/98, OSNAP 1999/658. Również zasady o 10 - letnim terminie przedawnienia nie stosuje się do należności, które wygasły przed 1 stycznia 2003 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, argumentując zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę pod tym kątem skargę należało uznać za zasadną. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji przez Prezesa Zakładu przepisów u.s.u.s. w zakresie dotyczącym umarzania odsetek i opłaty dodatkowej. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek, czy dodatkowej opłaty. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (podkreśl. Sądu)". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189, a także wyrok Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/2005, LexPolonica nr 1276162, OSNP 2007/7-8 poz. 111). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że stanowisko organów wyrażone w obu decyzjach jakoby "ustawodawca nie przewidział umorzenia odsetek i opłaty dodatkowej jako odrębnej instytucji" jest całkowicie błędne. Skoro więc w niniejszej sprawie Prezes Zakładu błędnie przyjął, iż przepisy u.s.u.s. nie zwierają podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek i dodatkowej opłaty, a tego dotyczyła rozpoznana sprawa, to tym samym ocena pozostałych naruszeń prawa zgłoszonych w skardze straciła rację bytu, jako że w istocie odnoszą się one do ustaleń organu, które poczynione zostały na błędnych założeniach normatywnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu - przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu - zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek oraz dodatkowej opłaty i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a. było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.