V SA/Wa 1443/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił przyznania B. M. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W dniu [...] września 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęło odwołanie wobec czego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W dniu [...] lutego 2011 r. do ARiMR wpłynął wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji stwierdził, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Biura Powiatowego ARiMR w L. nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W dniu [...] maja 2011 r. do Centrali ARiMR wpłynęło skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie Skarżącego od ww. decyzji . Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006; jako podstawę prawną wskazano treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący wskazał, że wnosi również o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Pismem z dnia [...] października 2012 r. (data stempla pocztowego) Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2012 r. Uzupełnił je pismem z dnia [...] października 2012 r. (data stempla pocztowego). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do MRiRW) Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności: - decyzji Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., - decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., - decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. Uzasadniając wniosek Skarżący podniósł, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji i Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm.) w związku z naruszeniem wskazanego w tym artykule terminu do realizacji uprawnienia oraz naruszenia art. 105 § 1 kpa z uwagi na to, że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Tym samym Skarżący wskazał, że powyższe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił Skarżącego o organie właściwym do orzekania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uzasadniając Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto Skarżący wskazał, że nie ustalono z czyjej winy nie otrzymał płatności z tytułu ONW na 2006 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ponownie wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie zawierała wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. (data stempla pocztowego) Skarżący złożył skargę w której zarzucił ww. decyzji i wszystkim poprzedzającym naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 657, z późn. zm.). Uzasadniając Skarżący wskazał, że Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "we wszystkich swoich decyzjach" nie zbadały czy w 2006 r. spełnił on wszystkie warunki określone w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. Skarżący ostatecznie wniósł o: a) uchylenie przez Sąd decyzji MRiRW w Warszawie, Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i wszystkich decyzji poprzedzających w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok; b) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę żądając jej oddalenia podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zadaniem Sądu w niniejszej sprawie nie jest ocena wszystkich podjętych w sprawie decyzji lecz kontrola legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., a także z dnia [...] kwietnia 2013 r.; oba akty administracyjne odnoszą się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r., której mocą zaakceptowano decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wskazać jednocześnie należy, że w sprawie podjęto szereg decyzji i postanowień (które wyżej wskazano) i pomimo prawidłowego pouczenia Skarżący nie wykorzystał drogi postępowania sądowoadministracyjnego, która umożliwiłaby weryfikację tych aktów administracyjnych. Aktualnie ich weryfikacja może być dokonana tylko w trybach nadzwyczajnych, a po wyczerpaniu postępowania odwoławczego – jak w niniejszej sprawie – sprawa może zostać wniesiona ze skargą do Sądu. Problem w tym tylko, że sprawa – w trybach nadzwyczajnych – nie jest rozpoznawana na nowo merytorycznie, a jedynie w świetle przesłanek określonych w k.p.a.; w zakresie stwierdzenia nieważności jest to art. 156 k.p.a. V. W kwestii podniesionych przez Skarżącego zarzutów wskazać należy, że przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi postępowania była kwestia zbadanie wystąpienia przesłanki z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tego Organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., której mocą zaakceptowano decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r.; trafnie pominięto kwestię tego, czy Skarżący – starając się o przyznanie płatności – spełnił wszystkie warunki okresowe w powołanym już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2009 r. Kwestia ta była bowiem przedmiotem oceny na etapie postępowania zwyczajnego, które toczyło się przed organami ARiMR. Wówczas Skarżący nie skorzystał – pomimo prawidłowego pouczenia – z możliwości złożenia skargi do Sądu. Wówczas można było ocenić trafność ustaleń poczynionych przez Organy obu instancji w zakresie odmowy przyznania płatności z tytułu ONW za rok 2006. VI. W kontekście sformułowane w skardze żądania kontroli pozostałych decyzji aktualne pozostaje zawiadomienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. o potrzebie złożenia stosownego wniosku do odpowiedniego Organu; po wyczerpaniu środków odwoławczych kwestia może stać się – po wniesieniu skargi – przedmiotem kognicji Sądu. VII. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.