V SA/Wa 1444/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...lutego 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę i innych należności pochodnych z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia ...października 2006r. W. F. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. o umorzenie zaległości z tytułu ubezpieczeń społecznych tj. umorzenie odsetek, kosztów upomnienia oraz opłaty dodatkowej wynikającej z umowy nr ...z dnia ....2004r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek w wysokości ...zł. W uzasadnieniu wniosku opisał trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny. Rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia ... stycznia 2007r. o nr ... odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę na dzień złożenia wniosku o układ ratalny, umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności wynikających z nieterminowego regulowania rat od składek oraz dodatkowej opłaty i kosztów upomnienia, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 4 oraz 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s. W uzasadnieniu swojej decyzji Zakład wyjaśnił sposób naliczania odsetek za zwłokę oraz podstawę prawną wymierzenia opłaty dodatkowej, a dokonując wykładni art. 24 ust. 2 ustawy systemowej stwierdził, iż cyt. "jedynie decyzja o umorzeniu składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej". Z uwagi na powyższe, zdaniem ZUS brak było podstaw prawnych do umorzenia odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia ...lutego 2007r. o nr ... Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 83 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał dodatkowo, iż pojęcie "należności z tytułu składek" zdefiniowane zostało w art. 24 ust. 2 ustawy systemowej, przez co należy rozumieć składki wraz z odsetkami i innymi należnościami pochodnymi. Zdaniem Zakładu (w imieniu którego działa Prezes) jedynie decyzja o umorzeniu składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, co zostało wyrażone w art. 28 ust. 4 wskazanej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. F. wniósł o umorzenie połowy zadłużenia wobec ZUS, w sytuacji gdy nie jest możliwe umorzenie odsetek za zwłokę oraz innych należności. W uzasadnieniu wniosku ponownie przedstawił swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz opisał trudności finansowej zakładu pracy, z którym współpracował na zasadach samozatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym kontrola ta obejmuje stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. W powyższym kontekście Sąd miał na uwadze okoliczność dokonania przez Prezesa ZUS (działającego w imieniu Zakładu) błędnej interpretacji przepisów u.s.u.s. w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzji organu orzekającego i w odpowiedzi na skargę, jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. W art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Ustawodawca posłużył się terminem "należności", a nie "należność", co oznacza, iż wszystkie wymienione powyżej elementy są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym charakterze i statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por. wyrok SN z 2006.04.07, I UK 240/05). Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Prezes Zakładu nie dokonał zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu (działający w imieniu Zakładu), przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071) – dalej jako "k.p.a."]. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnia przy tym, że ze względu na zakres swojej kognicji, nie ma uprawnień do orzekania w zakresie umorzenia skarżącemu określonych kwot zaległych należności składkowych, ponieważ prawo takie przysługuje jedynie ZUS. Powoduje to, że wniosek skarżącego zawarty w skardze, o umorzenie połowy należności, nie mógł być przez Sąd rozważony. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.