V SA/Wa 1444/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2008 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. - uchyla zaskarżoną decyzję - Wnioskiem z [...] października 2007 r. D. W. (zwana dalej: "Skarżącą") zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, kosztów upomnienia i odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia z powodu trudnej sytuacji finansowej. Skarżąca pracuje na 2/5 etatu, a jej mąż na 3/4 etatu, z których osiągają bardzo niskie zarobki, wystarczające jedynie na opłaty i życie. Na utrzymaniu mają uczącego się syna. Ponadto w kwestionariuszu o stanie majątkowym Skarżąca podała, iż posiada orzeczenie [...], wynajmuje 45 metrowe mieszkanie, spłaca dwa kredyty bankowe, ma przyznany zasiłek z opieki społecznej (dodatek mieszkaniowy), a łączny dochód jej rodziny wynosi 1.153,23 zł. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz kosztów upomnienia wraz z odsetkami w łącznej kwocie 5.532,98 zł., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług [...] do [...] listopada 2000 r. Aktualnie pracuje jako sprzątaczka w M. osiągając dochód w wysokości 352,03 zł. Mąż Skarżącej jest zatrudniony w P. w P. osiąga wynagrodzenie w kwocie 1.172 zł. Skarżąca korzysta z pomocy MOPS-u w formie zasiłku rodzinnego, pomocy socjalnej oraz dodatku mieszkaniowego. Posiada orzeczenie [...]. Wynajmuje mieszkanie 2-pokojowe z kuchnią i łazienką. Łączne miesięczne koszty utrzymania wynoszą 1.153,23 zł. Ponadto Skarżąca posiada zobowiązania wobec banków opłacając zadłużenie w kwocie 379 zł. miesięcznie. Zakład wyjaśnił, iż w stosunku do przedmiotowych zaległości toczy się egzekucja administracyjna prowadzona przez Naczelnika US w P. Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Zakładu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ Skarżąca i jej mąż są zatrudnieni osiągając regularne dochody oraz korzystają z pomocy opieki społecznej. Zakład uznał także, iż w przypadku Skarżącej nie zachodzą przesłanki do umarzania wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane również pomimo braku całkowitej nieściągalności. Powołany przepis został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanej dalej: "rozporządzeniem MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r.") Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakładu uznał, iż Skarżąca powyższych okoliczności nie wykazała. Podkreślił, że analiza akt sprawy pokazuje, iż spłatę należności prywatnoprawnych w postaci kredytu Skarżąca przedkłada nad spłatę należności publicznoprawnych w postaci składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] stycznia 2008 r. Skarżąca podniosła, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku (1.172 zł brutto). Gospodarstwo domowe utrzymuje z pensji męża. Na utrzymaniu na [...] letniego syna, który kontynuuje naukę. Dodatkowym dochodem jest pomoc z opieki społecznej w formie dopłaty do czynszu 204 zł. miesięcznie. Z tych dochodów musi utrzymać gospodarstwo domowe (czynsz - 640 zł. miesięcznie, energia 140 zł. miesięcznie). Skarżąca podkreśliła, iż gdyby nie pomoc rodziny i znajomych nie mieliby z czego żyć. Do wniosku załączono: zaświadczenie o zatrudnieniu męża, zawiadomienie o wysokości czynszu, rachunek za energię, zaświadczenia MGOPS o udzielaniu pomocy finansowej (dodatek mieszkaniowy i świadczenie pieniężne na zakup żywności) oraz zaświadczenie PUP o zarejestrowaniu Skarżącej jako bezrobotnej. Prezes Zakładu decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentacją, jak w decyzji z [...] stycznia 2008 r. Prezes Zakładu uznał iż przedstawiony w decyzji I instancji stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. Podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Zdaniem Prezesa Zakładu fakt podejmowania przez Skarżącą okresowego zatrudnienia na umowę zlecenie (w październiku 2007 r. uzyskała wynagrodzenie w kwocie 1.736 zł. brutto), zatrudnienie męża Skarżącej z wynagrodzeniem 1.172 zł., a także świadczenie z MGOPS w formie dopłat do czynszu (204 zł.) i na zakup żywności (za miesiące wrzesień, listopad, grudzień w kwocie 250 zł.) powoduje, iż w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności składek. Ponadto Skarżąca nie udowodniła w sposób przekonywujący, iż w jej sytuacji zachodzą przesłanki o jakich mowa w § 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. W opinii Prezesa Zakładu, obecne problemy finansowe mają charakter przejściowy, a Skarżąca w niedługim okresie ma szansę i możliwość podjęcia pracy, zważywszy na dotychczasowe doświadczenie zawodowe, aktualny rynek pracy oraz to, iż w ostatnich latach podejmowała pracę na umowę agencyjną. Na powyższą decyzją [...] maja 2008 r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi, iż błędnie ocenił, że w jej przypadku nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych. Wskazała, że udokumentowane miesięczne koszty utrzymania jej rodziny - stały opłaty bez wyżywienia - wynoszą 1.153,22 zł., a jedynym stałym dochodem jest wynagrodzenie z umowy o pracę męża w kwocie 1.172 zł. Skarżąca podkreśliła, że zwróciła się o pomoc do opieki społecznej, ponieważ nie miała środków na żywność, otrzymała go jedynie okresowo i jednorazowo. Ponadto otrzymuje z opieki społecznej dopłatę do czynszu w kwocie 204 zł. miesięcznie. Podkreśliła, iż ośrodek opieki społecznej przyznając potrzebującym określone środki sprawdza dokładnie sytuację rodzinną, robi wywiad środowiskowy i na tej bazie ustala czy pomoc finansowa przysługuje. Skarżąca dodała, iż jest osobą [...], często choruje co wymaga środków na zakup leków. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. Zdaniem Sądu ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu w sprawie wątpliwości nie budzi to, iż sytuacja Skarżącej nie wypełnia przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności zaległych należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.), ponieważ rodzina Skarżącej osiąga regularne dochody, co trafnie organ uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Jednakże za niewystarczające należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie analizy przesłanek o jakich mowa § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., w myśl których - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie organ - ustosunkowując się do powyższego przepisu - stwierdził, iż ciężar dowodu w tym zakresie leży po stronie Skarżącej, która nie udowodniła zaistnienia tych przesłanek. Dodał, iż sytuacja finansowa Skarżącej w niedługim czasie może ulec poprawie poprzez podjęcie przez nią pracy oraz zwrócił uwagę, iż Skarżąca spłaca kredyt bankowy przez co przedkłada spłatę należności prywatnoprawnych nad spłatą należności publicznoprawnych. Odnosząc się do powyższego Sąd uznał, iż ustalenia organu są niepełne. Przede wszystkim Sąd wyraża stanowisko, iż aby stwierdzić, czy zobowiązana pozostaje w sytuacji o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. (opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ w decyzji dochodów Skarżącej, z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie skonfrontowanie ich z koniecznymi wydatkami Skarżącej i jej rodziny. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponadto organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem nie wyjaśnił, dla realizacji jakich celów Skarżąca zaciągała kredyty bankowe (czy zostały wzięte np. na opłacenie nauki syna, wydatki bieżące, zakup rzeczy ruchomych, leczenie itp.), co może mieć znaczenie dla sprawy i oceny sytuacji finansowej Skarżącej. Poza tym organ przy ocenie sytuacji materialnej Skarżącej potraktował pomoc finansową z opieki społecznej, jako dochód Skarżącej, mogący stanowić źródło spłaty należności składkowych. Tymczasem - jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca w niniejszej sprawie obecnie utrzymuje się także ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Tak więc powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Przy czym organ badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym (np. co do podjęcia pracy zarobkowej przez Skarżącą), nie mogą stanowić wyłącznej faktycznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego - ocenie Sądu - zaskarżona decyzja dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie aby uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że Zakład ma również możliwość częściowego uwzględnienia wniosku o umorzenie zadłużenia. Bowiem należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. samych należności ubocznych w całości lub w części, co organ orzekający rozważy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów nie ma również przeszkód do umorzenia nie całości, ale części składek (co z mocy prawa spowoduje umorzenie odpowiedniej części należności ubocznych). Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, przez co dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prezes Zakładu przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wytyczne Sądu - winien ponownie rozważyć, czy w stosunku do Skarżącej znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.