V SA/Wa 1448/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2008 r. nr ... (znak sprawy: ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Pismem datowanym na ... listopada 2007 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - ... listopada 2007 r.) J. N. wniósł o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w 2001r. przeszedł [...], choruje na [...], jego stan zdrowia nie pozwala na podjęcie pracy zarobkowej. Również jego żona jest chora - na [...]. Na utrzymaniu mają córkę, uczennicę 3 klasy technikum e. Cała rodzina utrzymuje się z jego świadczenia rentowego w kwocie ... zł oraz zasiłku z opieki społecznej przyznanego żonie w kwocie ... zł, tylko na wykupienie lekarstw przeznaczają z żoną ok. ... zł miesięcznie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia ... stycznia 2008r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3, 3a oraz 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74] - dalej: u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (... zł), ubezpieczenie zdrowotne ( ... ), Fundusz Pracy ( ... ) oraz odsetek w kwocie ...zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, przewidziana w art. 28 u.s.u.s., gdyż jest wobec niego prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., ostatnia wpłata w kwocie ...zł została dokonana w dniu ...12.2007r. Odnośnie sytuacji materialnej Wnioskodawcy, ustalono, iż pobiera rentę w wysokości ... zł brutto, jego rodzina korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego i celowego przyznawanego jego żonie, na utrzymaniu ma jedno dziecko. Nie posiada nieruchomości ani wartościowego majątku ruchomego. Ostatecznie organ uznał, iż "po wnikliwej analizie dokumentacji będącej w posiadaniu Zakładu stwierdzono, że Pana sytuacja materialna nie może być przesłanką do skorzystania z umorzenia należności z przyczyn szczególnych. W ocenie Zakładu nie wykazał Pan, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Pana możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z dokonanych ustaleń wynika bowiem, iż pobiera Pan rentę w kwocie ... zł brutto." W zakresie podnoszonych przez skarżącego względów zdrowotnych organ wskazał, iż nie wyczerpują one przesłanki przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), gdyż ze względu na swój stan zdrowia skarżący otrzymuje rentę, zatem problemy te nie pozbawiają skarżącego dochodu. Po rozpoznaniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem z dnia ... marca 2008 r. nr .... Organ uznał, że ustalenia faktyczne w sprawie, dotyczące stanu majątkowego wnioskodawcy tj. osiąganie dochodu z tytułu otrzymywanej renty oraz posiadanie nieruchomości - domu w K. przy ul. [...] wraz z działką o pow. ... ha - nie przemawiają za zaistnieniem "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacenia składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, rozumianego, jako niemożność opłacenia należności z tytułu składek, w tym w ramach układu ratalnego w dogodnych ratach dostosowanych do możliwości płatniczych osoby zobowiązanej. Zdaniem organu dochód rodziny skarżącego pozwala na podjęcie spłaty nieuregulowanych składek w dogodnych ratach uwzględniających możliwości płatnicze i nie powodując przy tym zagrożenia egzystencji rodziny. Reasumując organ wskazał: brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności, dochód osiągany przez J. N. z tytułu renty oraz możliwość dokonania zabezpieczenia należności zakładu wpisem hipoteki na nieruchomości powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. N. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię 1. § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. Nr 141, poz. 1365]; 2. przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skarżący nie kwestionował ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez organ, poniósł jednak, że z tych ustaleń zostały wyciągnięte błędne wnioski; dochód netto w wysokości ok. 900 zł miesięcznie na trzyosobową rodzinę jest niższy od ustawowego progu przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej, a żona skarżącego korzysta z pomocy finansowej Państwa. Z orzecznictwa sądowego wynika, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, przedstawia się następująco: Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.) . Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje, zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organy obydwu instancji miały obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu organy powinny były ustalić wysokość osiąganych przez Skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organy obowiązku tego nie wykonały. Co prawda ustalono wysokość miesięcznych dochodów, w skład których oprócz renty otrzymywanej przez J. N. wchodzą również zasiłki z opieki społecznej przyznawane jego żonie, to nie odniesiono ich jednak do koniecznych dla normalnej egzystencji wydatków na żywność, utrzymanie domu, konieczne dojazdy do lekarza, szpitala oraz wykupienie niezbędnych leków, jest bowiem bezsporne, iż skarżący i jego żona cierpią na bardzo ciężkie choroby. Nie czyni zadość temu obowiązkowi zestawienie faktur przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania. Dopiero, bowiem zestawienie osiąganych dochodów z ponoszonymi koniecznymi wydatkami daje odpowiedź, czy zapłata zaległych składek przez skarżącego jest możliwa bez zagrożenia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego i rodziny. Z obu zaskarżonych decyzji wynika, że ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy bardzo trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanego, korzystaniu przez jego rodzinę z świadczeń pomocy społecznej oraz przy braku widocznych perspektyw do podwyższenia poziomu dochodów. Jednocześnie z uzasadnień decyzji wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego, kierując się wyłącznie przesłanką niestwierdzenia całkowitej nieściągalności ( osiąganie przez skarżącego stałego dochodu miesięcznego w postaci renty i w związku z tym prowadzenie przez wierzyciela skutecznej egzekucji; posiadanie przez J. N. nieruchomości w postaci domu, w którym zamieszkuje on z żoną i córką będącą na jego utrzymaniu oraz dwie zamężne córki i co za tym idzie możliwość dokonania zabezpieczenia należności ZUS - u poprzez ustanowienie hipoteki na tej nieruchomości). Trzeba zatem uznać, iż organ nie rozpoznał sprawy pod kątem spełnienia przez J. N. przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w zw. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Rozpoznają sprawę ponownie należy mieć na uwadze konsekwentne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla on, iż w sytuacji, w której ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności " w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny ( por. wyroki NSA - z 20.03.2007r., sygn. akt IIGSK 345/06, z 10.10.2007r., sygn. akt IIGSK 176/07). Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności zarówno, co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.