V SA/Wa 1448/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant ref. stażysta - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi N.R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie o nadanie statusu uchodźcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r. 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokat H.P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Cudzoziemka – obywatelka G. A.B. w dniu 17 sierpnia 2009 r. zwróciła się za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców - rozpatrując wniosek jako oczywiście bezzasadny - odmówił nadania Wnioskującej statusu uchodźcy, odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej oraz postanowił wydalić z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. W powyższej decyzji zawarto pouczenie dotyczące sposobu i terminu jej zaskarżenia jak również sposobu i terminu do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku, gdy decyzja stanie się prawomocna. A.B. skorzystała z procedury odwoławczej. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymała w mocy zaskarżaną decyzję Szefa Urzędu. W dniu 20 kwietnia 2010 r. A.B. złożyła za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nowy wniosek do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. postanowił umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczlności wniosku. Rada do Spraw Uchodźców decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymała zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu. Cudzoziemka zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Obecnie przedmiotowe postępowanie toczy się i rozprawa została wyznaczona na dzień 5 grudnia 2011 r. [...]. W dniu 22 marca 2011 r. A.B. wystąpiła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z kolejnym, trzecim wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy. Jednocześnie z tą aplikacją złożyła również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu. Szef Urzędu rozstrzygnięciem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. postanowił odmówić wstrzymania w/w decyzji o wydaleniu do dnia doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Aplikantka zgodnie z przysługującym jej prawem, jako osoba niezadowolona z decyzji Szefa Urzędu, zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Urzędu decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił uchylenia decyzji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu. W motywach obu decyzjach zwrócono uwagę, że przesłanki określone w art. 33 ust 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1472) obligują organ do zbadania czy przemawia za tym słuszny interes strony, a także czy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym i czy złożenie kolejnego wniosku nie nastąpiło w celu opóźnienia wydania decyzji o wydaleniu lub opóźnienia lub zakłócenia wykonania takiej decyzji. Po dokonaniu analizy porównawczej wniosku z dnia 22 marca 2011 r. z wnioskiem złożonym poprzednio stwierdzono, że aplikantka nie wskazała żadnych nowych istotnych okoliczności lub dowodów w sprawie, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, co pozwala przypuszczać, że złożenie kolejnego wniosku nastąpiło w celu opóźnienia lub zakłócenia wykonania decyzji o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na powyższe decyzje wniosła A.B. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła: a) naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 33 ust 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; b) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, a wynikających z art. 7, art. 77, art. 80, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.); wnosząc o: c) uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2011r. ([...]) o odmowie nadania statusu uchodźcy odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2011 r.; d) wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2009 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy z powodu oczywistej bezzasadności wniosku, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie nadania statusu uchodźcy; W motywach wskazała argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowana wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a.. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a..). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131.). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w obu instancjach – treść art. 10 § 1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Mając na uwadze powyższe należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. – orzec jak w wyroku. Przedwczesne jest – na obecnym etapie postępowania – odnoszenie się do treści argumentacji podnoszonej w skardze. Podstawą zaś rozstrzygnięcia jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. VI. Nie jest to bynajmniej jedyne uchybienie, którego dopuszczono się w postępowaniu toczącym się przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, iż Cudzoziemka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na 3 stronach podniosła szereg istotnych okoliczności, których wogóle nie oceniono. W swej decyzji wskazany wyżej Organu dostrzegł – po zrelacjonowaniu stanowiska Cudzoziemki, że "powrót do kraju pochodzenia pozbawi ją możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu w jej sprawie i narazi na doznanie dalszych prześladowań, które stanowią podstawę ubiegania się przez nią o nadanie statusu uchodźcy" – iż aplikantka "nie wskazała żadnych nowych, istotnych okoliczności lub dowodów w sprawie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie postępowania". Jeżeli wziąć pod uwagę to, że takie sformułowanie znalazło się w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., to w istocie w ogóle nie oceniono argumentacji zamieszczonej we wniesionym środku zaskarżenia. Jest to uchybienie graniczące z rażącym naruszeniem prawa. Kwestie będące przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały omówione w odpowiedzi na skargę, jednak – co trzeba wyraźnie dostrzec – argumentacja ta winna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ta bowiem podlega ocenie Sądu (z racji jej zaskarżenia) nie zaś odpowiedzi na skargę, która jest zwykłym pismem. VII. Wreszcie podzielić stanowisko Skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OZ 1330/05, z którego treści wynika: "Wyjazd cudzoziemca z Polski przed rozpoznaniem sprawy przez sąd pozbawia go nie tyle możliwości osobistego uczestniczenia w postępowaniu sądowym, ale także sprawia, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona cudzoziemcowi ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Jedynym środkiem ochrony dla cudzoziemca zatem jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przymusowe opuszczenie terytorium Polski zatem uniemożliwi skarżącej skorzystanie w pełnym zakresie z prawa do sądu, a ponadto w razie uwzględnienia skargi, nie zostanie udzielona międzynarodowa zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźców, sporządzoną w Genewie 28 lipca 1951 r. oraz Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 ze zm. i 517). (...) Mając na uwadze skutki wykonania takiej decyzji, za odmową wstrzymania wykonania tej decyzji muszą przemawiać wyjątkowe okoliczności". Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, iż w dniu 5 grudnia 2011 r., V SA/Wa 825/11 zostanie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawa, w której stroną jest Cudzoziemka. VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1b) i 1c) oraz 250 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.