V SA/Wa 145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie częściowego umorzenia i rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Skarżąca - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika - w skardze na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie częściowego umorzenia i rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku w pierwszej kolejności wskazano, że choć trudno wnioskować o wstrzymanie wykonania decyzji umarzającej postępowanie, to Sąd ma przecież możliwość wstrzymania wykonania również innych decyzji, które wydane zostały w granicach tej samej sprawy, a więc także decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną (tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]). Następnie, pełnomocnik skarżącej podkreślił, że zapłacenie nałożonej na nią kary w wysokości [...] zł doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody – utrudniającej prowadzenie działalności gospodarczej i mogącej spowodować utratę płynności finansowej. Konsekwencją trwałej utraty płynności finansowej będzie zaś konieczność ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa, a tym samym poniesienie nieodwracalnej szkody. Dalej wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji – niezależnie od wyrządzenia szkody majątkowej – w przypadku konieczności ogłoszenia upadłości, doprowadził do trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 2016, poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przesłanką niezbędną przyznania ochrony tymczasowej jest także możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Wstrzymanie wykonania jest bowiem bezprzedmiotowe, gdy decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc wykonanie aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2996/13). Jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie częściowego umorzenia i rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej a więc – zdaniem Sądu – decyzji ze swej istoty nienadającej się do wykonania. Zaskarżona decyzja nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ona żadnej czynności stron, tj. nie przyznaje stronie, co do zasady, żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż Sąd nie mógł również wstrzymać decyzji nakładającej karę pieniężną, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wskazać należy, iż powołany na wstępie art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż skarżący może wnosić o wstrzymanie aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (zdanie trzecie art. 61 § 3). Wykładnia językowa powyższego zapisu jednoznacznie wskazuje, iż sąd może postanowić o wstrzymaniu tylko takiego aktu, który został wydany bądź podjęty w granicach tej sprawy, w której wszczęte zostało postępowanie sądowe ze skargi wnioskodawcy. Innymi słowy rzecz ujmując, skarżący może wystąpić o wstrzymanie wykonania – ale tylko tych aktów, które zostały podjęte w ramach postępowania administracyjnego zakończonego skarżonym do sądu rozstrzygnięciem. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (vide: post. NSA z 23.10.2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06). To samo dotyczy instytucji wstrzymania wykonania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z [...] listopada 2016 r. Sąd posiada kompetencje do zbadania i oceny nie tylko tego aktu ale również innych, z tym zastrzeżeniem, że mogą być nimi tylko te, które zostały podjęte w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie ogranicza się zatem do aktów, które podjęto od złożenia wniosku o częściowe umorzenie i rozłożenie należności na raty, do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...] listopada 2016 r. Natomiast decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. nakładająca karę pieniężną została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż od tej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wobec tego wskazać trzeba, iż postępowanie w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej zostało ostatecznie zakończone, zaś decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. jako podjęta w tamtym, odrębnym postępowaniu nie może zostać wstrzymana w niniejszym, bowiem pozostaje poza jego granicami. W tych warunkach, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 5 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.