V SA/Wa 1461/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek; oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez pełnomocnika E. W. (dalej także: skarżący lub strona), prowadzącego do 14 czerwca 2005 r. działalność gospodarczą pod nazwą A., jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej także: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] kwietnia 2014r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON lub organ I instancji) z [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmawiającą wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący wrzesień i październik 2004 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskami z 7 sierpnia 2013 r. i z 28 października 2013 r. skarżący zwrócił się do PFRON o wypłatę odsetek w kwocie 44.336,00 zł od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący wrzesień i październik 2004 r. Wniosek o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień i październik 2004 r. strona złożyła w dniu 7 listopada 2004 r., tj. w terminie określonym w art. 26c ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2007 r. Kwota dofinansowania była niezgodna z kwotą ustaloną przez PFRON, który wobec tego nie wypłacił dofinansowania w terminie. Niezależnie od tego organ I instancji nie podjął próby ustalenia salda zgodnie z nakazem wynikającym z § 4 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330). Przepis ten stanowił, że w sytuacji, w której ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Fundusz przesyła pracodawcy informację o ustalonej przez siebie kwocie dofinansowania wraz z dokładną informacją o sposobie ustalenia tej kwoty oraz wzywa pracodawcę do wyjaśnienia niezgodności w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Ostatecznie, organ I instancji po licznych skargach strony oraz decyzjach odwoławczych Ministra Pracy i Polityki Społecznej uchylających decyzje organu I instancji (z [...] października 2009 r., znak: [...] oraz z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]), przedstawił pismem z dnia 29 maja 2013 r. informację o saldzie przysługującego dofinansowania za wrzesień i październik 2004 r. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, saldo zostało uzgodnione 21 lipca 20013 r., a dofinansowanie w kwocie 41.279,87 zł wypłacone 19 września 2013 r. Następnie po rozpoznaniu wniosków skarżącego z 7 sierpnia 2013 r. i z 28 października 2013 r. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący wrzesień i październik 2004 r. Pismem z 18 grudnia 2013 r. pełnomocnik reprezentujący skarżącego złożył odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa (bez ich wskazania) oraz zasad współżycia społecznego. Wyraził też pogląd, że nie ma przeszkód do tego, by kwota dofinansowania (lub odsetek od niej) została przelana na konto pełnomocnika a nie strony. Decyzją z [...] kwietnia 2014r., nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Po przedstawieniu dotychczasowych czynności w sprawie wskazał, że postępowanie w przedmiocie wypłaty odsetek jest postępowaniem akcesoryjnym w stosunku do roszczenia głównego i zastosowanie do niego będą miały przepisy dotyczące należności głównej. Zdarzeniem determinującym stan prawny, według którego należy rozpatrywać żądanie będzie dzień złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, tj. dzień 7 listopada 2004 r. Minister wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdzie § 6 ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330), obowiązującego w okresie, którego dotyczy dofinansowanie. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że jeżeli dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej, pracodawca może poinformować Fundusz o wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy oraz złożyć wniosek o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Z kolei § 6 ust. 2a, przewidywał, że odsetki, o których mowa w ust. 2, nalicza się, gdy dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej od dnia jego wypłaty, w przypadkach zawinionych przez Fundusz, a w szczególności gdy kwoty należnego dofinansowania zostały ustalone w wyniku postępowania, o którym mowa w art. 26c ust. 4a i 4b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dokonując wykładni literalnej przepisów Minister wskazał, że - w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w którym Fundusz nie dokonał w odpowiednim terminie wypłaty należnej kwoty dofinansowania - brak jest podstawy do wypłaty odsetek od dofinansowania (w ujęciu technicznym) w kwocie niższej niż należna, a przez to brak jest terminu początkowego (rozumianego jako dzień wypłaty zaniżonej kwoty dofinansowania), od którego należy liczyć odsetki. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wskazana wykładnia (zastosowana przez Prezesa Zarządu PFRON) powinna zostać wsparta także wykładnią funkcjonalną i celowościową. Niewątpliwie wskazane przepisy rozporządzenia odnoszą się do sytuacji, w której Fundusz nie dokonał wypłaty w należnej wysokości dofinansowania na rzecz pracodawcy. Celem i funkcją powołanych przepisów rozporządzenia było zdyscyplinowanie Funduszu do przekazywania pracodawcom należnych kwot dofinansowania w pełnej wysokości, a także zrekompensowanie pracodawcy skutków zawinionego przez Fundusz zaniżenia należnego dofinansowania, w szczególności związanego z upływem czasu. Organ odwoławczy zauważył, powołując się na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjnym, że granica wyznaczana przez wykładnię językową nie jest bezwzględna. Należy zwrócić uwagę, że zastosowanie wykładni wyłącznie literalnej prowadziłoby do sytuacji, w której wypłacenie przez Fundusz na rzecz pracodawcy zaniżonej, nawet symbolicznej kwoty dofinansowania, stanowiłoby większe uchybienie, aniżeli brak wypłaty dofinansowania w ogóle. Z takim wnioskowaniem nie sposób się zgodzić. Minister wskazał jednak, że powołany przepis przewidywał jednocześnie termin, do którego pracodawca mógł złożyć wniosek o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Był to dzień 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Złożenie takiego wniosku jest niezbędne dla możliwości ustalenia obowiązku wypłaty odsetek na rzecz pracodawcy. W analizowanej sprawie termin ten upłynął 30 września 2005 r. W ocenie organu odwoławczego, nie było żadnych prawnych przeszkód, aby strona roszczenie takie zgłosiła w prawem przewidzianym terminie. Ocena kwestii spełnienia spornego warunku oraz dochowania terminu ma więc zdaniem Ministra decydujące znaczenie dla ustalenia obowiązku wypłaty odsetek od nieterminowo przekazanego dofinansowania. W związku z tym, że strona nie dochowała terminu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330), organ I instancji nie miał zdaniem Ministra podstawy prawnej do wypłacenia wnioskowanych odsetek. Przepis art. 6 k.p.a. określa przy tym zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej, co oznacza zgodność procedury podejmowania decyzji administracyjnej z normami (przepisami) prawa. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. W związku z tym zdaniem Ministra argument strony dotyczący niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem i zasadami współżycia społecznego nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał także, że argument strony dotyczący opóźnienia w wypłacie dofinansowania za wrzesień i październik 2004 r. o kolejny miesiąc z powodu odmowy wypłaty środków na konto pełnomocnika pozostaje bez związku z zaskarżoną decyzją. Należy jednak stwierdzić, że nie istniała prawna możliwość wypłacenia dofinansowania na wskazane konto pełnomocnika strony, ponieważ zgodnie z § 5. mającego zastosowanie w tej sprawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330) fundusz przekazuje kwoty dofinansowania w uzgodnionej wysokości na rachunek bankowy wskazany przez pracodawcę w informacji. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie działający przez pełnomocnika E. W. Wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia oraz o zobowiązanie PFRON do wypłaty skarżącemu odsetek za okres od 7 stycznia 2005 do 20 września 2013 lub o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są niezrozumiałe, nie znajdują oparcia w obowiązującym stanie prawnym i w żadnej mierze nie zasługują na uwzględnienie. Przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał że przedmiotowe postępowanie dotyczy kwestii wypłaty skarżącemu przez PFRON dofinansowania za okres wrzesień - październik 2004 roku w ramach prowadzonego wówczas przez skarżącego zakładu pracy chronionej. Zgodnie z obowiązującymi w 2004 roku przepisami PFRON zobowiązany był do ustalenia salda skarżącego najpóźniej do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania. Mając na uwadze fakt, że skarżący wniosek złożył dnia 7 listopada 2004 roku, PFRON zobowiązany był do ustalenia wspomnianego salda do dnia 31 grudnia 2004 roku. PFRON jednak nie ustalił salda skarżącego w przewidzianym przepisami ustawy terminie. Skarżący natomiast nie miał wpływu na ten fakt, ponieważ inicjatywa ustalenia salda osoby wnioskującej o wypłatę dofinansowania leży jedynie po stronie PFRON. Pogląd ten wprost wyraził NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. II GSK 306/07 stwierdzając, iż: "Uzgadnianie salda jest istotnym etapem procesu przyznawania miesięcznego dofinansowania. Niewątpliwie inicjatywa wszczęcia procedury uzgadniania salda należy do Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i jest związana z weryfikacją wniosku złożonego przez pracodawcę. W wypadku, gdy uzgodnienie salda nie nastąpi w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku konieczne staje się rozważenie przyczyn takiego stanu rzeczy, w szczególności czy nastąpiło to na skutek działań pracodawcy, czy też Funduszu. Zaniedbanie Funduszu w zakresie zainicjowania tej procedury nie może niekorzystnie wpływać na sytuację pracodawcy". To PFRON jako organ weryfikujący wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego zobowiązany był do przeprowadzenia procedury zmierzającej do ustalenia salda. Ustalenie salda było bowiem podstawową przesłanką do przyznania skarżącemu - lub nie - stosownego dofinansowania. Ostatecznie zdaniem skarżącego z uwagi na liczne zaniedbania pracowników PFRON oraz rzekome nieprawidłowości w dokumentacji skarżącego - co jego zdaniem nie znajduje potwierdzenia w obszernej dokumentacji spraw, gdyż skarżący spełniał wszelkie przesłanki konieczne do uzyskania dofinansowania - PFRON ostatecznie ustalił saldo skarżącego dopiero pismem z dnia 29 maja 2013 r. Saldo to zostało potwierdzone przez pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 15 lipca 2013 r. Ostatecznie PFRON przekazał skarżącemu dofinansowanie w kwocie 41.279,87 zł dnia 20 września 2013 r. czyli niemal po 9 latach od złożenia stosownego wniosku o jego wypłatę. Z tej przyczyny pełnomocnik skarżącego wezwał PFRON do wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie należnego dofinansowania za okres od dnia 7 stycznia 2005 r. do dnia 20 września 2013 r. Okres ten wynika zdaniem skarżącego wprost z obowiązujących przepisów. Skoro PFRON był zobowiązany do ustalenia salda skarżącego do dnia 31 grudnia 2004 r., a następnie po ustaleniu salda powinien był wypłacić skarżącemu należne dofinansowanie nie później niż w ciągu 7 dni, to zdaniem skarżącego powinien był spełnić swoje świadczenia na jego rzecz najpóźniej do dnia 7 stycznia 2005 roku, podczas gdy uczynił to dopiero dnia 20 września 2013 r. Odnosząc się do decyzji Prezesa Zarządu PFRON dnia [...] grudnia 2013 roku odmawiającej wypłaty odsetek skarżący wskazał, że sposób argumentacji tego stanowiska należy uznać za kuriozalny. Zdaniem Prezesa Zarządu PFRON sytuacja, w której organ w ogóle nie dokonał wypłaty należnego dofinansowania jest zupełnie inna od sytuacji, w której wypłacono dofinansowanie w kwocie zaniżonej lub z opóźnieniem, a co za tym idzie brak jest przepisów regulujących kwestię wypłaty ewentualnych odsetek. Gdyby podzielić stanowisko PFRON należałoby dojść do wniosku, że za większe zawinienie jakim jest w ogóle niewypłacenie należnego dofinansowania nie ma żadnej sankcji, natomiast wypłata dofinansowania w kwocie niższej skutkuje powstaniem roszczenia o wypłatę odsetek. To spowodowało konieczność złożenia odwołania od decyzji. Następnie wskazał, że obecnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. Minister Pracy i Polityki Społecznej, przy czym w zgoła odmienny sposób uargumentował swoje stanowisko, mimo że oparł je na tożsamych przepisach. Minister stwierdził bowiem, iż należy dokonać nie tylko wykładni językowej/literalnej brzmienia § 6 ust 2 i ust 2a wspomnianego rozporządzenia, ale należy pokusić się również o jego wykładnię funkcjonalną i celowościową. Minister przyznał - podobnie jak skarżący - że argumentacja Prezesa Zarządu PFRON prowadząca do stwierdzenia, że niewypłacanie w ogóle dofinansowania wnioskodawcy jest mniejszym przewinieniem aniżeli jego wypłacenie w kwocie niższej, nie może się ostać jako słuszne. Jednocześnie jednak Minister wywiódł z brzmienia wspomnianych przepisów, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wypłatę należnych odsetek. W opinii Ministra skarżący winien taki wniosek złożyć do 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczył złożony wniosek. W przypadku skarżącego takim terminem miałby być 30 września 2005 roku. Biorąc pod uwagę rozważania Ministra dotyczące wykładni funkcjonalnej i celowościowej przywołanych przepisów, stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 roku uznać należy za błędne i nie znajdujące żadnych podstaw w obowiązującym porządku prawnym. Jak wskazał skarżący wywiązał się ze swoich powinności wobec organów administracji w terminie. Terminowo złożył wniosek o wypłatę dofinansowania, przedłożył wszelkie niezbędne dokumenty, a następnie przez wiele lat prowadził korespondencję z PFRON. Zgodnie z przywołanym wcześniej wyrokiem NSA to PFRON był stroną odpowiedzialną za ustalenie salda skarżącego. Wobec niezrealizowania tego obowiązku przez PFRON w ustawowym terminie, nie można wyciągać negatywnych konsekwencji wobec skarżącego. Kwota dofinansowania nie została ustalona na dzień 30 września 2005 roku, więc trudno wskazać by było podstawę do naliczania odsetek. Tymczasem argumentacja Ministra zmierza właśnie w tym kierunku. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra skarżący powinien był złożyć wniosek o wypłatę przysługujących mu odsetek od niewypłaconego dofinansowania do dnia 30 września 2005 roku. Tymczasem PFRON przystąpił do ustalania salda i wypłacił skarżącemu należne dofinansowanie dopiero w 2013 roku. I to właśnie w tym roku skarżący powziął informację o wysokości wypłaconego dofinansowania i był w stanie określić wysokość należnych odsetek. Należałoby zatem zastanowić się nad tym, w jaki sposób skarżący miał określić swoje żądanie do dnia 30 września 2005 roku i na jakiej podstawie miał to uczynić. Zgłoszenie takiego roszczenia we wskazanym przez Ministra terminie nie byłoby zdaniem skarżącego w ogóle możliwe. Tym samym rozważania i argumentację Ministra w przedmiotowej sprawie skarżący uznał za całkowicie chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Dzieje się tak niezależnie od obiektywnej długotrwałości postępowania dotyczącego wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący wrzesień i październik 2004 r. Niewątpliwie postępowanie w sprawie o zapłatę odsetek jest postępowaniem akcesoryjnym w stosunku do postępowania o zapłatę roszczenia głównego. Rację ma Minister wskazując, że w realiach rozpoznawanej sprawy zdarzeniem decydującym o wyborze stanu prawnego, według którego należy rozpatrywać zgłoszone żądanie zapłaty odsetek będzie dzień złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący wrzesień i październik 2004 r., tj. dzień 7 listopada 2004 r. Słusznie Minister wskazał, że w sprawie znajdzie zastosowanie obowiązujące w czasie złożenia wniosku o dofinansowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330) wydane na podstawie art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), w szczególności § 6 ust. 2 i ust. 2a tego rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że jeżeli dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej, pracodawca może poinformować Fundusz o wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy oraz złożyć wniosek o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Z kolei § 6 ust. 2a, przewidywał, że odsetki, o których mowa w ust. 2, nalicza się, gdy dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej od dnia jego wypłaty, w przypadkach zawinionych przez Fundusz, a w szczególności gdy kwoty należnego dofinansowania zostały ustalone w wyniku postępowania, o którym mowa w art. 26c ust. 4a i 4b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Rację ma skarżący, ale i organ II instancji w zaskarżonej decyzji, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Prezesa Zarządu PFRON z uwzględnieniem jedynie zasad interpretacji językowej (literalnej) nie może zostać zaakceptowana. Nie sposób zaakceptować zawężającego wyniku tej interpretacji, zgodnie z którym w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w którym Fundusz nie dokonał w odpowiednim terminie wypłaty należnej kwoty dofinansowania - brak jest podstawy do wypłaty odsetek od dofinansowania (w ujęciu technicznym) w kwocie niższej niż należna, a przez to brak jest terminu początkowego (rozumianego jako dzień wypłaty zaniżonej kwoty dofinansowania), od którego należy liczyć odsetki. Sąd w pełni akceptuje interpretację omawianych przepisów dokonaną przy wykorzystaniu dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Niewątpliwie wskazane przepisy rozporządzenia odnoszą się do sytuacji, w której Fundusz nie dokonał wypłaty w należnej wysokości dofinansowania na rzecz pracodawcy. Celem i funkcją powołanych przepisów rozporządzenia było zdyscyplinowania Funduszu do przekazywania pracodawcom należnych kwot dofinansowania w pełnej wysokości, a także zrekompensowania pracodawcy skutków zawinionego przez Fundusz zaniżenia należnego dofinansowania, w szczególności związanych z upływem czasu. Granica wyznaczana przez wykładnię językową nie ma charakteru bezwzględnego. Zastosowanie wykładni wyłącznie literalnej prowadziłoby do sytuacji, w której wypłacenie przez Fundusz na rzecz pracodawcy zaniżonej, nawet symbolicznej kwoty dofinansowania, stanowiłoby większe uchybienie, aniżeli brak wypłaty dofinansowania w ogóle. Z takim wnioskowaniem nie sposób się zgodzić. W zakresie tych twierdzeń sąd podziela tożsame stanowisko skarżącego oraz organu odwoławczego. Istotne dla rozstrzygania sprawy jest jednak to, że powołany przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia przewidywał jednocześnie termin, do którego pracodawca mógł skutecznie złożyć wniosek o wypłatę dochodzonej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Był to dzień 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Zdaniem sądu złożenie takiego wniosku było niezbędne dla możliwości ustalenia obowiązku wypłaty odsetek na rzecz pracodawcy. W analizowanej sprawie termin ten upłynął 30 września 2005 r. Nie było przy tym żadnych przeszkód prawnych, aby strona roszczenie takie zgłosiła w przewidzianym prawem terminie. Prawdą przy tym jest, że inicjatywa ustalenia salda osoby wnioskującej o wypłatę dofinansowania leży po stronie PFRON. Jednakże argument skarżącego, że zgłoszenie takiego roszczenia we wskazanym przez Ministra terminie nie było w ogóle możliwe, ponieważ trudno wskazać by było podstawę do naliczania odsetek nie przekonuje. Jak utrzymuje sam skarżący, organ I instancji powinien spełnić swoje świadczenie najpóźniej do dnia 7 stycznia 2005 r. Po upływie tego terminu, skarżący miał zatem świadomość niespełnienia przez organ I instancji należnego świadczenia. Tym samym skarżący mógł dochować terminu przewidzianego rozporządzeniu. Zawiniony brak działania organu I instancji, który zobowiązany był w określonym prawem terminie do ustalenia salda, był wystarczającą przesłanką do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330), o wypłatę należnego - w ocenie skarżącego - świadczenia wraz z odsetkami. Oczywistym przy tym jest, że skoro skarżącemu nie wypłacono ówcześnie żadnej części dochodzonego przez niego dofinansowania, powinien był zgłosić w terminie przewidzianym w § 6 ust. 2 rozporządzenia żądanie zapłaty całej dochodzonej kwoty wraz z odsetkami od całości tej kwoty. Kwestionująca tę konstatację argumentacja skarżącego nie przekonuje. Nie sposób nie wspomnieć, że skarżący miał obiektywną możliwość złożenia wymaganego prawem wniosku w terminie, skoro sam w skardze stwierdza, że po złożeniu wniosku o przyznanie dofinansowania "przez wiele lat prowadził korespondencję z PFRON". Sąd stwierdza zatem, iż w związku z tym, że strona nie dochowała terminu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. nr 232, poz. 2330) także Prezes Zarządu PFRON nie miał podstawy prawnej do wypłacenia wnioskowanych odsetek. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej respektowanie zasady praworządności. Działanie takie rozumieć należy jako wymóg zgodności decyzji administracyjnej z normami (przepisami) prawa. Do norm tych należą obok przepisów dotyczących procedowania także normy prawa materialnego rozumiane jako podstawa normatywna decyzji. Art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Złamania tej zasady w kontrolowanej decyzji sąd nie stwierdza. Znamienne, że sam skarżący nie zarzuca wydania wskazanej decyzji z naruszeniem konkretnych przepisów prawa. W rozpoznawanej materii ustawodawca nie odsyła przy tym do ogólnej klauzuli zasad współżycia społecznego (jak przykładowo czyni to w art. 5 k.c.), na którą powołuje się skarżący. Choć zasady, do których odwołuje się art. 5 k.c., mają charakter uniwersalnych reguł ludzkiego postępowania, zakres zastosowania tego przepisu jest ograniczony do stosunków prawa prywatnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r., I SA 649/98, LEX nr 45696, uznał, że "przepis art. 5 k.c. może mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, o ile konkretny przepis prawa materialnego do niego odsyła" (wcześniej – wyrok NSA z dnia 23 maja 1995 r., SA/Sz 347/95, LEX nr 26909; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., I SA 177/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 88). W innych wyrokach znaleźć można bardziej kategoryczne sformułowanie, generalnie wykluczające stosowanie art. 5 k.c. w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 9 lipca 1998 r., I SA 2224/97, LEX nr 44515; por. też wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 124/11, LEX nr 990161). Istota problemu nie polega jednak na tym, w jakim postępowaniu art. 5 k.c zostaje powołany, lecz na tym, o jaki typ stosunków prawnych chodzi. Trafnie myśl tę wyraził ośrodek zamiejscowy NSA we Wrocławiu w tezie wyroku z dnia 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75. Sąd wskazał w niej, że choć art. 5 k.c. wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa, to – ze względu na swą przynależność do systemu prawa cywilnego – klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego, w którym nie występuje jej odpowiednik. Poglądy te w pełni akceptuje sąd rozpoznający sprawę. Wypada wreszcie stwierdzić, że sąd nie stwierdza z urzędu naruszenia prawa przez procedujące w niniejszej sprawie organy administracji. Mając na względzie przedstawione okoliczności sąd oddalił skargę zgodnie z wymogiem art. 151 p.p.s.a.