V SA/Wa 1463/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy i odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej oraz stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności udzielenia zgody na pobyt tolerowany; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez N. A. – obywatela L. – (zwanego dalej Skarżącym), jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców z ... lipca 2009 r. nr ...uchylająca decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ... lutego 2009 r. (o odmowie nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany) i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Po raz pierwszy Skarżący złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy ... stycznia 1997 r., w którym wskazał, że L. opuścił z przyczyn politycznych, nie zgadzając się z panującym tam ustrojem. Był – wedle swego oświadczenia – ciągle inwigilowany. Jego wuj był wysokim urzędnikiem w okresie panowania ... i przeciwnikiem rewolucji z 1969 r., uwięziony po dojściu do władzy K. odcierpiał karę ... lat więzienia. Skarżący wrogo nastawiony wobec panującego ustroju w L., prowadził agitację wśród studentów. Nie podaje, jakoby należał do partii politycznych; jedynie jego nieżyjący brat był działaczem F., z którą także sympatyzował ojciec Skarżącego. Skarżący zdezerterował z wojska w 1980 r., za co otrzymał karę ... miesięcy pozbawienia wolności. W czasie późniejszych studiów na uniwersytecie był raz aresztowany i pobity przy zatrzymaniu przez służbę bezpieczeństwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z ... września 1998 r. utrzymaną w mocy decyzją z ... grudnia 1999 r. odmówił Skarżącemu nadania statusu uchodźcy. Przyczyną negatywnych dla Skarżącego decyzji w kwestii przyznania statusu uchodźcy była okoliczność, iż uznano za nieautentyczne dwa dokumenty, które Skarżący okazywał w czasie postępowania aplikacyjnego. Jeden to zaświadczenie o ukończeniu studiów (gdzie dopatrzono się niezgodności w numerze paszportu Skarżącego – podanego inaczej w arabskim oryginale, a inaczej w tłumaczeniu) zaś drugi, to rekomendacja udzielona Skarżącemu przez pracownika naukowego Wydziału Matematyki Uniwersytetu E., sporządzona na zwykłym papierze, bez logo i stempli. Fakt ten uznano za rzucający wątpliwość na wiarygodność także innych oświadczeń Skarżącego. Za niewiarygodne uznano także, aby za dezercję mógł być ukarany karą zaledwie ... miesięcy więzienia. O braku zaś prześladowań ma świadczyć fakt, iż przez czas jakiś pracował w państwowej firmie, w latach 70 tych wielokrotnie wyjeżdżał za granicę. Za niewiarygodne uznano także okoliczności wypuszczenia Skarżącego w 1996 r. z L., kiedy to miał ukryć swój paszport w pliku innych paszportów, dotyczących cudzoziemców. Jako argument podano, że w L. oddzielnie sprawdza się paszporty cudzoziemców i obywateli tego kraju, oraz że jest to kontrola skrupulatna, co czyni mało prawdopodobnym uniknięcie kontroli, jaki podał Skarżący. Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z 19 października 2000 r. sygn. V SA 787/00 została oddalona. Skarżący ... lutego 2006 r. złożył ponowny wniosek o nadanie statusu uchodźcy w którym wskazał, że jest prześladowany z powodów politycznych. Oświadczył, że jego dwóch braci zostało zabitych. Były naciski ze strony rządu na jego rodzinę i z tego powodu nie mogli korzystać z opieki medycznej. Jego matka zmarła z powodu braku opieki. Cała jego rodzina jest prześladowana z powodu nazwiska. W czasie rewolucji jeden z członków jego rodziny, który pracował w ochronie króla, sprzeciwił się K. i z tego powodu ten mści się na jego rodzinie. Dowodem na to jest aresztowanie Skarżącego na 6 miesięcy bez powodu. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z .. września 2006 r. postanowił umorzyć postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy i stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Rada do Spraw Uchodźców decyzją z ... grudnia 2006 r. utrzymała ją w mocy. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 7 maja 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1196/07 odrzucił skargę. Następnie Rada do Spraw Uchodźców decyzją z ... października 2007 r. stwierdziła nieważność swojej decyzji z ... grudnia 2006 r., a następnie ... lutego 2008 r. rozpatrując ponownie odwołanie uchyliła decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z ... września 2006 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z ... kwietnia 2008 r. odmówił Skarżącemu nadania statusu uchodźcy i stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zgody na pobyt tolerowany. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Rada do Spraw Uchodźców decyzją z ... czerwca 2008 r. uchyliła ją i przekazała do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na zmianę przepisów prawnych i wprowadzenie instytucji ochrony uzupełniającej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z ... lutego 2009 r. odmówił Skarżącemu nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej i stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Skarżący w odwołaniu z ... marca 2009 r. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w szczególności poprzez nieuwzględnienie aktualnych informacji na temat sytuacji w L. pod względem przestrzegania praw człowieka. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z 9 lipca 2009 r. – działając na podstawie art. 40 ust.1 i 2 pkt 2 oraz art. 89p ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 1176 ze zm.; dalej zwana: ustawą o ochronie) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchyliła decyzję z ... lutego 2009 r. i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Rada wyjaśniła, że obydwa wnioski złożone przez Skarżącego oparte są na tych samych podstawach, są tożsame. Podmiotem obu wniosków jest Skarżący, także ich podstawa jest identyczna. Skarżący wskazuje na prześladowania jego i jego rodziny podając jako przykłady w obu przypadkach te same aresztowania w 1980 i 1993 r. Ponadto z przesłuchania statusowego wynika, że nie zaszły żadne nowe okoliczności mogące świadczyć o prześladowaniu choćby potencjalnym Skarżącego. Skarżący nie wskazał zatem żadnych nowych podstaw wniosku i dlatego zachodzi również tożsamość przedmiotowa wniosków. Rada uznała, że konsekwencją takich ustaleń nie powinna być ponowna odmowa nadania statusu uchodźcy, ale umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie przepisów art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie. W związku z tym, że organ pierwszej instancji tego zrobił, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, która jest wadliwa, gdyż wydana w sprawie, w której istnieje już prawomocna decyzja. W związku z tym również umorzył postępowanie pierwszej instancji ze względu na niedopuszczalność wniosku. Od decyzji tej Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Uchodźców i zarzucił naruszenie: art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu odwoławczym załączonych przez Skarżącego dowodów tj.: raportu organizacji Human Rights Watch, raportu w sprawie przestrzegania praw człowieka w L. Departamentu Stanu USA, raportu Amnesty International, które przedstawiają sytuację w L. tak samo, czyli jako państwo w którym prawa jednostki są naruszane, bezpieczeństwo osobiste zagrożone, a powracający z zagranicy obywatele L., którzy składali wnioski o nadanie statusu uchodźcy, pozbawiani wolności. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów oceniła je jako bezpodstawne i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że możliwość uzyskania przez cudzoziemca statusu uchodźcy zachodzi wyłącznie wtedy, kiedy wykaże, że spełnia przynajmniej jedną z przesłanek prześladowania, które w sposób wyczerpujący zostały zawarte w treści art. 1A Konwencji sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r. Przesłanki te zostały powtórzone w treści art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie, przy czym w dalszej części tego artykułu określono pojęcie prześladowania oraz wskazano przykładowo jego formy. W art. 15 ustawy o ochronie ustawodawca stanowi, że cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków do nadania statusu uchodźcy, udziela się ochrony uzupełniającej, w przypadku gdy powrót do kraju pochodzenia może narazić go na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy przez orzeczenie kary śmierci lub wykonanie egzekucji, tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie albo karanie, poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub zdrowia wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego – i ze względu na to ryzyko nie może lub nie chce korzystać z ochrony kraju pochodzenia. Art. 48 ust. 1. ustawy o ochronie stanowi, że w przypadku gdy wnioskodawcy lub osobie, w imieniu której wnioskodawca występuje, odmawia się nadania statusu uchodźcy, w decyzji orzeka się ponadto o udzieleniu: ochrony uzupełniającej z przyczyn, o których mowa w art. 15, jeżeli nie sprzeciwiają się temu okoliczności określone w art. 20, albo zgody na pobyt tolerowany z przyczyn, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 1 lub 1a, jeżeli nie istnieją okoliczności określone w art. 97 ust. 1a. Treść wskazanych przepisów i warunki w jakich mają one zastosowanie obowiązuje co prawda od 29 maja 2008 r., jednakże biorąc pod uwagę treść art. 14 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70, poz. 416) – do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą – mają one także zastosowanie do wniosku Skarżącego z ... lutego 2006 r. Ponadto treść art. 97 ust. 1 ustawy o ochronie określa warunki w jakich na wypadek grożącemu cudzoziemcowi wydalenia udziela mu się zgody na pobyt tolerowany. Jednocześnie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie stanowi, że jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku, zaś wniosek jest niedopuszczalny, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. W tym stanie rzeczy kluczowym zagadnieniem w sprawie jest, czy sprawa zakończona decyzją ostateczną z ... grudnia 1999 r. i wszczęta na wniosek z ... lutego 2006 r., są sprawami tożsamymi. W ocenie Sądu pogląd o tożsamości tych spraw jest uzasadniony. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że zarówno sprawa pierwotna jak i sprawa niniejsza wszczęta przez Skarżącego, dotyczą wniosku o nadanie statusu uchodźcy, a więc zawierają ściśle określone żądanie mające odzwierciedlenie w konkretnie określonych przepisach prawa materialnego. Przepisy dotyczące przesłanek, w oparciu o które można ubiegać się o nadanie statusu uchodźcy, nie uległy w żaden sposób zmianie, zatem jedyną podstawą, która upoważniałaby organ do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia nowej sprawy opartej na ponownym wniosku, musiałaby odnosić się do jego podstawy faktycznej. Cudzoziemiec powinien zatem w nowym wniosku podnieść nowe, inne lub dodatkowe okoliczności faktyczne, w tym ewentualnie takie, które zaistniały już po wydaniu ostatecznej decyzji, i które pozwoliłyby organowi przy wstępnym jego badaniu uznać, że zmieniają one sytuację cudzoziemca na tyle, że konieczne jest ponowne rozważenie jego żądania, bez względu na ostateczny wynik sprawy. Taka sytuacja w odniesieniu do wniosku Skarżącego nie miała miejsca. Organy trafnie wskazały w uzasadnieniach zaskarżonych decyzjach, że Skarżący składając po raz drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy powołał się na te same przesłanki, które uzasadniały złożenie w 1997 r. pierwszego wniosku uchodźczego. Powody te zostały poddane wnikliwej weryfikacji podczas wcześniejszego postępowania i ocenione jako niewiarygodne. Skarżący wykorzystał wszystkie dostępne w procedurze środki odwoławcze, a decyzja odmawiająca mu nadania statusu uchodźcy została utrzymana w mocy. Składając kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy Skarżący nie wniósł do sprawy nic nowego, nie przedstawił żadnych nowych dowodów dla których miałby potrzebować międzynarodowej ochrony. Przytoczył tą samą, co w czasie poprzedniej procedury historię, która została uznana już wcześniej za niewiarygodną. Nie ma więc potrzeby analizowania tych faktów po raz kolejny. Także podczas przesłuchania Skarżący nie dodał nic ponad to, co zostało już powiedziane podczas pierwszej procedury uchodźczej. W tym stanie rzeczy zmiana przepisów ustawy o ochronie jaka miała miejsce od ... maja 2008 r., i wprowadzenie ochrony uzupełniającej, nie mogła sama w sobie prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy pod kątem możliwości przyznania tej ochrony. Bowiem żeby tak się stało – to jak wskazano wyżej – okoliczności faktyczne sprawy, powinny przemawiać przynajmniej za możliwością rozważenia żądania nadania statusu uchodźcy, co w przypadku braku podstaw do tego, otworzyłoby drogę do rozważenia możliwości przyznania ochrony uzupełniającej a następnie pobytu tolerowanego, którego udzielenia skarżący żąda. Jednakże niezależnie od zmiany przepisów tylko wniosek o nadanie statusu uchodźcy otwiera drogę do badania wszelkich innych form przyznania ochrony cudzoziemcowi. W ocenie Sądu dla ponownego zbadania sprawy cudzoziemca nawet przy zmianie przepisów, które dotyczą jedynie innych form ochrony, niż status uchodźcy, nie wystarczy złożenie jakiegokolwiek, w tym identycznie umotywowanego wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do akceptowania sytuacji, w której trwałość decyzji ostatecznych wyrażona w treści art. 16 k.p.a., byłaby czysto iluzoryczna a do ponownego orzekania w takiej samej sprawie, wystarczyłoby złożenie jakiegokolwiek wniosku zawierającego żądanie raz już rozstrzygnięte, przy braku okoliczności, które by na to rzeczywiście pozwalały. Wniosek o nadanie statusu uchodźcy, jest jedynym wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie cudzoziemca, którego celem jest przyznanie mu ochrony i dowodzi tego jasno treść art. 23 ust. 1 ustawy jak i art. 15 ustawy o ochronie, z którego wynika, że w warunkach w nim określonych cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków do nadania statusu uchodźcy, udziela się ochrony uzupełniającej. Zasadzie określonej w tym przepisie, nie przeczy zdaniem Sądu treść art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie, z którego wynika, że wniosek o nadanie statusu uchodźcy rozpatruje się równocześnie jako wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej. Z zestawienia treści art. 15 i 23 ust. 2 ustawy o ochronie, należy wyprowadzić jedynie taki wniosek, że rozpatrywanie wniosku o nadanie statusu uchodźcy równocześnie jako wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, nakłada na organ konieczność rozpoznania takiego wniosku z urzędu, ale tylko w sytuacji gdy istnieje podstawa rozpoznania wniosku o status. Nie zmienia to jednak zasady rozpoznania wniosku o status uchodźcy. Treść art. 15 ustawy o ochronie jednoznacznie wskazuje bowiem na pierwszeństwo rozstrzygania wniosku o nadanie statusu, a dopiero gdy okoliczności sprawy wskazują, że możliwość udzielenia statusu nie wchodzi w grę, w tym samym postępowaniu wniosek ten należy rozpoznać obligatoryjnie, w ramach już poczynionych pod tym względem ustaleń, jako wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej. Potwierdzeniem tego stanowiska jest również treść art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie wskazujący jakie elementy i w jakiej kolejności powinny znaleźć się w decyzji dotyczącej statusu, ponieważ zasadą postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, jest kompletność postępowania administracyjnego w stosunku do cudzoziemca celem obiektywnej oceny jego sytuacji i udzielenia mu ochrony jeśli spełnia jej przesłanki. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skoro w sprawie brak było podstaw do badania kwestii nadania statusu cudzoziemcowi, brak było tym samym podstaw do badania, czy w grę wchodzi możliwość udzielenia mu innej ochrony – przede wszystkim uzupełniającej. Brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o status zamyka drogę do rozpoznawania sprawy w odniesieniu do pozostałych jej aspektów. W pełni uzasadnionym było zatem uznanie przez organ odwoławczy, iż wobec braku rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania statusu uchodźcy (umorzono bowiem postępowanie), nie było żadnych podstaw do rozstrzygania w zakresie ochrony uzupełniającej czy w przedmiocie pobytu tolerowanego. Słusznie więc Rada do Spraw Uchodźców uznając, że w sprawie zachodzi sytuacja określona treścią art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zastosowała ust. 1 tegoż artykułu uchylając decyzję pierwszej instancji i umarzając postępowanie. Wyklucza to możliwość uznania zasadności zarzutów Skarżącego w zakresie naruszenia treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie. Oceniając zasadność pozostałych zarzutów wyrażonych w skardze należy stwierdzić, że nie są one trafne. Trudno podzielić zarzuty dotyczące naruszenia treści art. 7, 77 i 80 k.p.a. podniesione w skardze, biorąc pod rozwagę fakt, że organ oceniając wniosek cudzoziemca i uznając, że jest niedopuszczalny, był zobowiązany rozpoznać sprawę tylko w ramach badania tej kwestii, co uczynił. W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie nie doszło do naruszeń prawa, które nakazywałyby uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.