V SA/Wa 1475/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... kwietnia 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w B. Nr ... z ...02.2008r. Pismem z dnia 7 grudnia 2007r. A. D. zwróciła się do ZUS Oddział w B. o umorzenie odsetek , które zostały naliczone od nieopłaconych w terminie składek. Podała, że odsetki te zostały ustalone po... latach tylko dlatego, że zwróciła się do ZUS o wyliczenie kapitału początkowego. Podała także , że w chwili obecnej z uwagi na stan zdrowia oraz sytuację materialną nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Decyzją z dnia ... lutego 2008r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 13.02.2007r. w łącznej kwocie ... zł. W ocenie Zakładu nie zachodzi w sprawie żadna z przesłanek umorzenia - ani całkowita nieściągalność ( art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych- tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 z poźn. zm.) ani ważny interes osoby zobowiązanej ( art. 28 ust. 3a cyt. Ustawy ). Zdaniem Zakładu sytuacja materialna wnioskodawczyni nie może być przesłanką do umorzenia należności - aktualne zadłużenie realizowane jest w ramach umowy ratalnej z ....03.2007r. , co świadczy o możliwościach płatniczych zainteresowanej, tym bardziej, że kwota raty jest bardzo niska ( została ustalona na poziomie ... zł miesięcznie ). Ponadto ZUS wskazał, że za odmową umorzenia przemawia dbałość o kondycję finansową funduszy ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie Zakład nie zgodził się z zarzutami Skarżącej, iż nie wiedziała ona o istniejącym zadłużeniu. Wskazał, że ubiegała się ona o umorzenie powyższej zaległości oraz o rozłożenie jej na raty. Ponadto podkreślił, że Zakład ma prawo dochodzić należności w ciągu 10-letniego okresu, w którym należność jest wymagalna, zaś każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą zobowiązany jest do samodzielnego obliczania i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Od powyższego rozstrzygnięcia A. D. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazała w nim, że znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej - nie ma żadnego majątku, utrzymuje się wraz z mężem tylko z jego renty, z której oprócz kosztów utrzymania muszą pokryć koszty zakupu leków, zaś ona sama w chwili obecnej nie może z uwagi na stan zdrowia podjąć zatrudnienia. Ponadto wyraziła pogląd, że już spłaciła zadłużenie, więc nie rozumie dlaczego ma spłacać odsetki. Decyzją nr ... z dnia ....04.2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy decyzję o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych na dzień ....02.2007 r. w kwocie ... zł. Organ ... instancji podzielił pogląd wyrażony w poprzedniej decyzji, iż nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia - zarówno z art. 28 ust. 3 jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wskazał, że w stosunku do Skarżącej prowadzone jest nadal przez Naczelnika ... Urzędu Skarbowego w B. postępowanie egzekucyjne. Prezes wskazał też, że przewidziana w art. 28 ust. 3a możliwość umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności przewidziana jest dla sytuacji szczególnie drastycznych , gdy z uwagi na wiek, stan zdrowia oraz znikome źródło dochodów lub ich całkowity brak jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. W ocenie Prezesa taka sytuacja nie ma miejsca w omawianym przypadku - Wnioskodawczyni jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna i otrzymuje zasiłek w kwocie ... zł brutto, mąż otrzymuje świadczenie rentowe w wys. ... zł netto, nie posiadają nikogo na utrzymaniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku , że Skarżąca spłaciła składki za ... 1998 r. Prezes wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1998r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania sprawach rozliczania składek, wypłacanych zasiłków z ubezpieczenia chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze (Dz. U. z 1998r., Nr 165, poz. 1197 ze zm.) wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, dokonane przez płatnika składek po terminie określonym w ustawie, powinny obejmować również odsetki za zwłokę obliczone w wysokości i według zasad określonych przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia1997r. -Ordynacja podatkowa (t j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z poźn. zm.). W przypadku natomiast, gdy wpłata o której mowa powyżej nie uwzględnia odsetek za zwłokę, mimo jej dokonania po terminie, Zakład rozlicza dokonana wpłatę proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwlokę. Prezes podniósł, że dokonując splata należności z tytułu składek w ramach układu ratalnego (... rat) A.D. nie uwzględniła odsetek za zwłokę należnych do dnia zapłaty włącznie. W ten sposób na koncie rozliczeniowym Skarżącej figuruje w dalszym ciągu zadłużenie. Odnosząc się do sytuacji materialnej Skarżącej Prezes wskazał, że nie przedłożyła ona praktycznie żądnych dokumentów potwierdzających ten stan, nie ujawniła faktu, że otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zadłużenie wobec ZUS jest jedynym zobowiązaniem publicznoprawnym , co w ocenie organu świadczy o traktowaniu zobowiązań wobec ZUS jako zobowiązań drugorzędnych. Podkreślił też , że ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą musi spoczywać na osobie prowadzącej tą działalność. Od powyższego rozstrzygnięcia A. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniosłą, że o zaległości powiadomiono ją po ponad 9 latach, a więc jej zdaniem jest ona przedawniona, a ponadto spłaciła zaległą składkę w 9 ratach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071). Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych wydanych w rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja z 9 kwietnia 2008 r. wydana została przez organ orzekający z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd zważył, iż wobec treści wniosku skarżącej z ... grudnia 2007 r., o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia odsetek od należności składkowych, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dodatkowo zaznaczenia wymaga, iż stwierdzenie w art. 7 k.p.a., że organ powinien brać pod uwagę słuszny interes strony, wskazuje na konieczność dokonania oceny tego interesu. Nie każdy bowiem interes strony może być uznany za interes słuszny, czyli wymagający rozważenia i uwzględnienia. Uznanie interesu za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie własnego przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy i nierówności (v. wyrok NSA OZ w Katowicach z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96 - Lex nr 33416). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd zważył, iż kwestią o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia możliwości umorzenia wnioskowanych należności w kontekście zarzutów podnoszonych w toku postępowania sądowo-administracyjnego, pozostaje słuszny interes A. D. wobec trybu - tj. momentu czasowego i okoliczności - powzięcia przez Skarżącą informacji o ciążącym na niej zobowiązaniu wobec ZUS z tytułu odsetek od nieopłaconych składek za okres luty - marzec 1998 r. Bezsporną jest bowiem w rozpatrywanej sprawie okoliczność, iż strony w dniu ... marca 2007 r. zawarły układ ratalny, którego treść jest Sądowi nieznana, gdyż brak jest tego dokumentu w aktach administracyjnych. W związku z tym nie jest jasne dlaczego układem ratalnym nie została objęta całość zadłużenia Skarżącej, co ma zazwyczaj miejsce. Jest więc prawdopodobne, że Skarżąca miała podstawy do uznania, że układ ratalny obejmuje całość zadłużenia. W ocenie WSA kwestia ta ma istotne znaczenie dla oceny słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Tego właśnie elementu, zdaniem Sądu, zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, i w konsekwencji - z uwagi na naruszenie podstawowych zasad procesowych - przesadziło o jej uchyleniu. Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia z pełnym poszanowaniem zasad sprawiedliwej i rzetelnej procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.