V SA/Wa 1476/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej do zwrotu kwoty 901.023,70 zł (słownie: dziewięćset jeden tysięcy dwadzieścia trzy złote i siedemdziesiąt groszy). Powiat [...] zawarł w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. w zakresie zobowiązania do zwrotu oświatowej subwencji ogólnej w kwocie 901.023,70 zł, z uwagi na trudną sytuację finansową, w jakiej się znajduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Złożony w niniejszej sprawie wniosek zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. W niniejszej sprawie Powiat został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.244.210 zł, z tym że zaskarżył decyzję w części zobowiązującej do zwrotu kwoty 901.023,70 zł, zaś pozostałą część w wysokości 343.186,30 zł zwrócił do budżetu, co wynika z odpowiedzi na skargę. Sąd dokonując oceny wniosku oparł się na dokumentacji przedstawionej przez Powiat w postępowaniu z wniosku o prawo pomocy. W szczególności dokonał analizy uchwały budżetowej Powiatu na 2017 r. z dnia 22 grudnia 2016 r., w której ustalono rezerwę ogólną w kwocie 300.000 zł oraz rezerwę celową z przeznaczeniem na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 205.000 zł. W ocenie Sądu, poniesienie przez Powiat wydatku w wysokości objętej skargą (901.023,70 zł), może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw, skoro przewyższa ona znacznie wysokość rezerwy ogólnej i celowej na rok 2017. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty w całości mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Powiacie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Środki przewidziane w budżecie mają – zgodnie z nim – zostać wydane na realizację funkcji Powiatu, w tym na realizację celów na rzecz mieszkańców. Wykonanie decyzji może więc spowodować brak środków na realizację działań Powiatu, a w konsekwencji spowodować szkodę nie tylko jednostce samorządu terytorialnego, lecz również mieszkańcom (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.