V SA/Wa 1479/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska (spr.), Protokolant specjalista - Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi [...] na informację Ministra Zdrowia z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr OISKP.9022.44.2025 w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia 1. stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę Ministrowi Zdrowia do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Strona", "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") jest informacja Ministra Zdrowia (dalej "Minister", lub "Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji" lub "IOI") z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr OISKP.9022.44.2025 w przedmiocie negatywnej oceny wniosku w wyniku ponownej oceny przedsięwzięcia. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Skarżąca 5 listopada 2024 r. złożyła wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem nr [...] w ramach konkursu KPOD.07.08-IP.10-001/24 organizowanego dla Komponentu D "Efektywność, dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia" w zakresie Inwestycji D4.1.1 "Rozwój opieki długoterminowej poprzez modernizację infrastruktury podmiotów leczniczych na poziomie powiatowym" w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) na realizację przedsięwzięcia pt. "[...][...] sp. z o.o." Pismem z 19 marca 2025 r., nr OIZKP.9020.32.2024, IOI poinformowała Skarżącą, że wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem został oceniony przez Komisję Oceny Przedsięwzięć (KOP) negatywnie ze względu na niespełnienie przez przedsięwzięcie warunku pozytywnej oceny we wszystkich kryteriach formalno-horyzontalnych (nr 1-21) tj. w zakresie kryterium nr 5 i nr 12. Jednocześnie wskazano, że wniosek otrzymał 38 punktów za kryteria rankingujące (nr 22-26). Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej oceny ww. wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w zakresie kryterium nr 5 i nr 12, a także kryterium nr 26A. IOI informacją z 25 kwietnia 2025 r. nr OISKP.9022.44.2025, poinformowała Skarżącą, że w wyniku ponownej oceny formalno-merytorycznej przedsięwzięcia wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem nie spełnił wszystkich kryteriów horyzontalnych i został oceniony negatywnie. W zakresie kryteriów horyzontalnych i rankingujących, od których odwołała się Wnioskodawczyni, punktacja uległa zmianie, lecz nie wypłynęło to na ostateczny wynik oceny, gdyż dalej za niespełnione uznano kryterium nr 12 Właściwie określone wydatki kwalifikowalne. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą informację Ministra w przedmiocie ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie § 12 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem, bowiem zaskarżone działanie organu narusza prawa Skarżącej poprzez: 1. Błędną ocenę kryterium dotyczącego kwalifikowalności wydatków - pomimo przedstawienia uzupełnień oraz wyjaśnień, organ nie uznał kosztów za prawidłowe, nie wskazując jednoznacznych podstaw prawnych ich odrzucenia; 2. Brak uwzględnienia argumentacji Skarżącej w zakresie metody ustalenia wartości prac projektowych w kolumnie K arkusza 3. "Szczegółowy budżet" załącznika 1.1 a. wskazanych w toku procedury ponownej oceny, co narusza zasadę pogłębionej analizy i rzetelności postępowania; 3. Wskazanie w uzasadnieniu niepełnych lub nieprawdziwych informacji, jakoby wnioskodawca nie przedstawił danych umożliwiających ocenę racjonalności kosztów, mimo że zostały one zawarte w załącznikach i uzupełnieniach w dniach 08.02.2025 r. i 21.03.2025 r.; 4. Brak odniesienia się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie, co narusza prawo Strony do efektywnej obrony swoich racji. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności oceny negatywnej dokonanej przez KOP działającej przy Ministerstwie Zdrowia, zobowiązanie Ministra do ponownego rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem stanowiska Strony i uzupełnień z dnia 08.02.2025 r. oraz 21.03.2025 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. pełnomocnik Ministra złożył uzupełnienie dokumentacji konkursowej wskazując, że z Listy sprawdzającej oceny przedsięwzięcia zgłoszonego do konkursu oraz Zbiorczej Karty Oceny przedsięwzięcia wynika, że zarówno pierwszej jak i drugiej oceny przedsięwzięcia, dokonali inni oceniający. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych względów niż w niej wskazano. W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 ze zm.; dalej "u.z.p.p.r."). Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 1 i ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Ponadto instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji ocenia przedsięwzięcia w zakresie spełniania kryteriów wyboru przedsięwzięć (art. 14lzc). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7). W zakresie objęcia wsparciem przedsięwzięć w ramach inwestycji D4.1.1. Rozwój opieki długoterminowej poprzez modernizację infrastruktury podmiotów leczniczych na poziomie powiatowym finansowanej z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) instytucją odpowiedzialną za realizację inwestycji (IOI) i podmiotem udzielającym wsparcia jest Minister Zdrowia. Zgodnie zaś z art. 14lzf ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe regulacje zauważenia wymaga, że pismo IOI z 19 marca 2025 r. informujące Skarżącą o negatywnej ocenie wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem wobec niespełnienia przez przedsięwzięcie warunków pozytywnej oceny we wszystkich kryteriach formalno-horyzontalnych zostało podpisane przez Panią [...] Zastępcę Dyrektora Departamentu Oceny Inwestycji Ministerstwa Zdrowia. Ten sam pracownik IOI podpisał również zaskarżoną informację z 25 kwietnia 2025 r. wydaną w wyniku złożenia przez Skarżącą wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia i podtrzymującą negatywną ocenę wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. W zaistniałej sytuacji Sąd stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia powołanego wyżej art. 14lzf ust. 1 ww. ustawy, który nakazuje, aby w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651; dalej "o.p.") ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, NSA, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa, zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. wskazuje, że niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji, zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. NSA podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 o.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 o.p. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 o.p. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 o.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a. W świetle powyższego, omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację czy też zatwierdzenie. Zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2200/18). Dodatkowo należy wskazać, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. Nie może zatem ostać się w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. W zaistniałej sytuacji Minister Zdrowia będzie zobowiązany do ponownej oceny przedsięwzięcia, przy czym powinna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczająca się jedynie do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Jednocześnie organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględni regulacje prawne wskazane na wstępie rozważań, w szczególności w zakresie prawidłowo sformułowanego wyniku ponownej oceny i pouczenia o przysługującej skardze do sądu administracyjnego. Z powyższych względów odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów na obecnym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Odnosząc się natomiast do stanowiska pełnomocnika Ministra przedstawionego na rozprawie, zgodnie z którym oceny przedsięwzięcia na etapie zarówno pierwszej jak i drugiej oceny, dokonali różni oceniający, stwierdzić należy, że nie mogło ono konwalidować występującego w sprawie uchybienia polegającego na tym, że zarówno pierwszą jak i drugą informację o ocenie przedsięwzięcia podpisał ten sam pracownik organu administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r., stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Zdrowia. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 680 zł obejmującą wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (bez uwzględnienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, gdyż pismo procesowej Skarżącej z dnia 2 lipca 2025 r. przesłane za pośrednictwem ePUAP 3 lipca 2025 r. wpłynęło do akt sprawy po zamknięciu rozprawy i ogłoszeniu wyroku).