V SA/Wa 1483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Starosty P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem Skargi Starosty [...] (dalej jako "Skarżący" lub "Starosta") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdzające na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", że Starosta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 30 lipca 2019 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 30 kwietnia 2019 r. [...] na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.) oraz § 6 pkt 2 w zw. z § 10 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Osób Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 926) wniosła do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], tj. do jednostki organizacyjnej Powiatu o przyznanie dofinansowania na likwidację barier technicznych. Pismem z dnia 6 maja 2019 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] powiadomiło wnioskodawczynię, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie z uwagi na brak środków. W dniu 17 maja 2019 r. do Starosty wpłynęło podpisane przez [...] ponaglenie - wezwanie do usunięcia naruszeń prawa wywołanego bezczynnością organu. Wnioskodawczyni podkreśliła, że odmowa przyznania dofinansowania powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., że Starosta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wyznaczyło termin załatwienia sprawy do dnia 30 lipca 2019 r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Starosta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na to, że Starosta nie jest stroną postępowania, którego dotyczy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - zwanej dalej: "p.p.s.a." Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 przywołanego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują natomiast przypadki wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04, dostępny – tak jak pozostałe powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia – na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z powyższej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z uwagi na zaistniały w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny dodać też trzeba, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów jednostek samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwale NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej bądź załatwienia sprawy w formie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (bądź załatwienia sprawy w formie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też – co do zasady – legitymacji do zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych do sądu administracyjnego, ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Włączenie zatem jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Starosta Piaseczyński jest organem samorządu powiatowego, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Starosta nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Starostę, jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Podkreślenia wymaga, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia występowanie błędne wskazanie w sentencji zaskarżonego postanowienia Prezydenta [...] [...] zamiast Starosty [...], czy też oczywista omyłka w nazwisku wnioskodawczyni. Skoro postępowanie sądowoadministracyjne zostało ukształtowane jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi, okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące konieczności (bądź nie) wydania decyzji administracyjnej pozostawały dla rozstrzygnięcia irrelewantne. Taka struktura postępowania determinuje bowiem – jak już wskazano powyżej – krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie należy do nich organ administracji, który wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie lub pozostawał w ocenie organu II instancji w bezczynności. Przyjęcie odmiennego stanowiska nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). W związku z tym Skarżący Powiat nie działał w niniejszej sprawie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.