V SA/Wa 1484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz R. G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – R.G. (zwanym dalej: "Wnioskodawcą", "Stroną", "Skarżącym") - od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., nr [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2016 – utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że w dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegano się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W dniu [...] maja 2017 r. Kierownik ARiMR decyzją o nr [...] odmówił przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Jak wskazano płatność do Wariantu: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wynosiła 27,93 ha, a powierzchnia stwierdzona - podczas kontroli administracyjnej - wynosi 18,80 ha. Czyli jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2016, zatem na działce ew. nr 137 wykluczono z płatności powierzchnię 9,13 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działki zadeklarowaną we wniosku w ramach wariantu 4.8, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wyniosła 48,56%. Kierownik ARiMR podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 roku, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W złożonym od decyzji z [...] maja 2017 r. odwołaniu R.G. wskazał na naruszenie art 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. przy tym wyjaśnił, że działka o nr 137 leży przy rzece B. na terenie zalewowym i okresowo jest zalewana szczególnie w okresie zimowym i wiosennym. Działka jest użytkowana w okresie od maja do jesieni kiedy stan wody jest niższy. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania będącego przedmiotem sprawy uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm.), które wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 349, zwanej dalej "ustawą PROW 2014-2020). Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wobec powyższego Dyrektor ARiMR stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła: (27,93 ha - 18,80 ha)/18,80 ha x 100% = 48,56%. Zatem odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Wariant: 4.8. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że rolnik wraz ze spersonalizowanym wnioskiem otrzymał informację o maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG wynoszącym 18,80 ha. Pomimo tego nie wykazał, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności jest większa od wyznaczonej przez organ powierzchni PEG. Zdaniem Dyrektora ARiMR z faktu, że działka o nr 137 leży przy rzece B. na terenie zalewowym i jest okresowo zalewana wynika, że nie była ona użytkowana rolniczo w danym roku kalendarzowym na powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR, zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: • art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562) (dalej: ustawa o PROW) poprzez uznanie, że przepis ust. 2 w całości zwalnia organy przeprowadzające postępowanie z obowiązku stosowania reguł postępowania dowodowego wyrażonych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.), podczas gdy przepis ten jedynie zwiększa rolę wnioskodawcy w postępowaniu dowodowym i nie uwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków dowodowych, do czego zobowiązuje organ redakcja ust. 1 tego artykułu, • art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wnioskodawcy zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, brak wskazania wnioskodawcy skutków biernego udziału w postępowaniu, zaniechanie podjęcia działań mających na celu pogłębienie zaufania wnioskodawcy do organów administracji publicznej orzekających w sprawie oraz brak pouczenia wnioskodawcy o środkach dowodowych, z których może skorzystać celem wyjaśnienia powstałych po stronie organu wątpliwości co do stanu faktycznego prawy, • art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 75, 80 i 84 k.p.a. i co najmniej przedwcześnie uznał, że wniosek złożony przez beneficjenta w zakresie obszaru kwalifikowalnego nie odpowiada rzeczywistej powierzchni tego obszaru z przeprowadzenia dostępnych w tym zakresie dowodów i bez wyjaśnienia wątpliwości powstałych co do wiarygodności i przydatności dowodu z mapy z systemu informacji geograficznej w niniejszej sprawie. • 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób utrudniający merytoryczną ocenę tj. bez rzeczywistego odniesienia się do wątpliwości powstałej w niniejszej sprawie, a polegającej na okresowym zalewaniu obszaru kwalifikowalnego przez rzekę B. i konieczności wyjaśnienia tej okoliczności w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to jest § 2 rozporządzenia z 18 marca 2015 roku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie Rolno-Środowiskowo-Klimatyczne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 ze zm.) (dalej: rozporządzenie) poprzez odmowę przyznania płatności w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek jej przyznania, prawidłowego wypełnienia i terminowego złożenia wniosku oraz prawidłowego i rzetelnego określenia obszaru kwalifikowalnego do przyznania płatności. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci szkicu pomiaru pastwiska wraz z wykazem współrzędnych sporządzonego przez geodetę uprawnionego na okoliczność przeprowadzenia przez organ wybiórczej i jedynie formalnej oceny postępowania, pomimo zarzutów strony oraz uzasadnionych wątpliwości co do przydatności ortofotomapy i konieczności dokonania pomiarów terenie. W dalszej części skargi jej autor wskazał, że wątpliwości co do kwalifikowalności podanego we wniosku obszaru wynikały stąd, że obszar ten położony jest przy rzece B., poza jej korytem, lecz na terenie okresowo zalewanym przez wezbrane wody tej rzeki, w szczególności, a właściwie wyłącznie w okresie zimowym. W takiej sytuacji, gdy zdjęcia i mapy pochodzą z okresu zimowego, w którym akurat łąka była zalana, to takie dokumenty są nieprzydatne i niemiarodajne do czynienia na ich podstawie ustaleń co do rzeczywistej powierzchni obszaru kwalifikowanego. Działka, jak każda działka stanowiąca łąkę w Polsce jest użytkowana w okresie od maja do jesieni kiedy stan wody jest niższy, łąka nie jest zalana, a rzeka płynie w korycie. Z tych okoliczności nie można - wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów - wysnuć wniosku, że sporna działka nie była użytkowana rolniczo w danym roku kalendarzowym na powierzchni zadeklarowanej we wniosku. W takiej, szczególnej sytuacji nie można zgodzić się także ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym można poprzestać na niemiarodajnej mapie i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub choćby zestawienia z danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Przeciwnie, w ocenie Skarżącego w tej sytuacji organy, w szczególności Kierownik ARiMR miał obowiązek podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie wątpliwości, które nie świadczyły o nieprawidłowym określeniu obszaru we wniosku, lecz o nieprzydatności informacji z systemu informacji geograficznej w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. , poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Kwestią sporną w sprawie niniejszej pozostaje wykluczenie z powierzchni użytkowanej rolniczo 9,17 ha z działki ewidencyjnej nr 137. Wykluczenie to zostało dokonane na podstawie ortofotomapy . Organ analizując jej obraz stwierdził, że część działki zgłoszonej do płatności jest zalana wodą i nie jest użytkowana rolniczo. Ustalenie to jednak zawiera wiele wad natury procesowej, związanych zarówno z brakami w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, jak i brakami samego materiału dowodowego i wyciągnięciem z zebranego w sprawie materiału dowodowego zbyt pochopnych wniosków. W aktach administracyjnych znajdują się dwie ortofotomapy . Jedna – przygotowana przez ARiMR, przesłana stronie wraz ze wstępnie wypełnionym wnioskiem o płatność , na której wnioskodawca zaznaczył obszar zgłoszony do płatności ( k 5 ). Druga - wygenerowana w toku postępowania przed organem drugiej instancji ( k 49), ukazująca kwestionowany obszar w większym zbliżeniu. Z żadnej z map nie wynika jednak kiedy zostały zrobione. Na mapie z k 49 nie zaznaczono też kwestionowanego obszaru. Żadne szczegółowe rozważania , wyliczenia i opisy nie znajdują się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Już same te braki uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli poprawności ustaleń organu. Należy przypomnieć, że kwestionowany obszar bezpośrednio przylega do rzeki B., nieuregulowanej, która okresowo może wylewać . Jednak krótkotrwałe podtopienia nie powodują same przez się utratę przez grunty charakteru użytków rolnych i nie pozwalają na stwierdzenie, że zgłoszone do płatności działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Jak wynika z okoliczności sprawy wykluczenie części działki z powierzchni PEG miało miejsce tylko za rok 2016. Skarżący rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2015 i za ten rok otrzymał płatność. Na rozprawie w dniu 14.03.2018 r. Sąd dopuścił dowód z decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2017 do całego zgłoszonego obszaru- 27,93 ha. Trzeba też zwrócić uwagę na fakt, iż skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał na wątpliwe okoliczności sprawy, wnioskował też o przeprowadzenie kontroli na miejscu. Organ nie odniósł się do tego wniosku, podtrzymując stanowisko, że nawet okresowe, incydentalne, krótkotrwałe podtopienie wyłącza możliwość uznania, że działka była użytkowana rolniczo w danym roku kalendarzowym. Jest to stanowisko nieuprawnione w świetle definicji pojęcia "trwałe użytki zielone" zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 , zgodnie z którym "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu. Z przytoczonej definicji wynika, że zalanie gruntów poza okresem wegetacji roślin nie ma wpływu na utratę przez grunt statusu rolniczego użytkowania. Reasumując, zaskarżona decyzja nie zawiera de facto uzasadnienia faktycznego. Nie wskazuje wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione w sprawie oraz nie przedstawia dowodów, na których organ się oparł. Decyzja jest wielostronicowa ( 10 stron tekstu), zawiera, mało czytelne dla strony, szerokie przedstawienia, językiem prawniczym, obowiązujących przepisów w zakresie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w programie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 – 2020. Wskazuje regulacje prawne pozwalające ustalić powierzchnię działek ewidencyjnych oraz tzw. PEG, czyli maksymalny obszar kwalifikowany, wyznaczany jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności ( np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Podkreśla prawne i faktyczne możliwości organu w zakresie ustalenia powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej. Opis ten nie przekłada się na czytelność rozstrzygnięcia Wśród przeniesionych treści prawnych nie ma wskazania realnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie ma odniesienia się do dowodów, które posłużyły organowi za podstawę ustalenia mniejszego obszaru powierzchni uprawnionej do płatności niż obszar zgłoszony przez skarżącą. Zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Akta administracyjne nie zawierają dowodów, których treści pozwoliłyby zweryfikować zaskarżone rozstrzygniecie. Przypomnieć należy, że przepis art. 27ust 1 ustawy o z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 562) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z art. 27 ust 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skoro ciężar udowodnienia faktu spoczywa na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne, to obowiązkiem organu, stwierdzającego zmniejszenie powierzchni ewidencyjnej działki nr. 137 i w konsekwencji powierzchnia PEG, było udowodnienie tej okoliczności. Wymaga tego również zasada praworządności wymieniona we wskazanym przepisie ustawy o płatnościach. W kontrolowanym postępowaniu tego zabrakło. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.