V SA/Wa 1487/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowa umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Skarżąca M.J. w dniu 25 lutego 2011r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z wnioskiem o umorzenie należności powstałych z tytułu składek za okres od lutego 2009r. do czerwca 2010r., w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. o odmowie umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenia osoby prowadzącej działalność gospodarczą, tj. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem Wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zebraniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy i wymienił dokumenty, na których oparł rozstrzygnięcie. Organ powołał się na art. 28 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 205, poz.1585 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym pojęciem należy rozumieć składki, odsetki, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłatę (art. 24 ust. 2) mogą być umorzone w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Powołał przy tym wymienione w przepisach enumeratywnie wyliczone przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność. ZUS wskazał, iż należności z tytułu składek za okres 02/2009r.-06/2010r. nie były dotychczas dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego. Zakład wyjaśnił, iż uwzględnił dotychczasowe problemy finansowe Wnioskodawczyni, skomplikowaną sytuację rodzinną oraz stwierdzony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. brak majątku podejmując w dniu [...] września 2010r. decyzję o częściowym umorzeniu długu i zmniejszając tym samym jej obciążenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne. Z protokołu o stanie majątkowym sporządzonym przez poborcę skarbowego w dnia 1 września 2009r., 14 października 2009r. i 4 marca 2010r. wynikało, że M.J. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego przyznawanego w związku z rezygnacją z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną (niepełnosprawną córką), świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości 500 zł i zasiłku rodzinnego 90 zł; łączny dochód rodziny wynosi 1 344 zł. Zameldowana jest pod adresem P., lecz tam faktycznie nie zamieszkuje od września 2006 r. W lokalu tym przebywa konkubent Z.S. Wynajmuje mieszkanie wspólnie z koleżanką. Nie posiada ruchomości przedstawiających wartość handlową. Stwierdzono brak możliwości wyegzekwowania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne w drodze egzekucji administracyjnej. Organ podkreślił, iż do wnioskowanych należności nie prowadzono dotychczas postępowania egzekucyjnego. Zdaniem ZUS, pomimo braku dochodów wystarczających na pokrycie zadłużenia oraz majątku pozwalającego na prowadzenie skutecznych działań egzekucyjnych umorzenie wnioskowanych należności byłoby przedwczesne. Zadłużenie na koncie powstało głównie za lata 2009-2010, co umożliwi jego dochodzenie przez okres jeszcze kilku lat. W tym też okresie, w ocenie organu, sytuacja Wnioskodawczyni może ulec korzystnej zmianie. Jednocześnie ZUS wskazał, iż na koncie widnieją do zapłaty składki za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, które zgodnie z art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. Tym samym nadal będą podejmowane przez Zakład próby ich wyegzekwowania. Zakład nie podzielił stanowiska zobowiązanej odnośnie braku szans na zmianę sytuacji dochodowej i pozostawaniu na stałe bez zatrudnienia. Otrzymywane obecnie świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić zabezpieczenie związane z brakiem możliwości zarobkowych wobec stanu zdrowia dziecka. Stan ten w ocenie ZUS nie nosi znamion trwałości. W dalszej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ZUS powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Wskazał, że szczegółowe zasady umarzania w zw. z art. 28 ust. 3a regulowane zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz.1365, dalej: "rozporządzenie"). Przepisy rozporządzenia uzależniają możliwość umorzenia zaległych składek od całokształtu sytuacji osobistej i majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny. W ocenie organu, sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa Wnioskodawczyni nie dała podstaw do uwzględnienia wniosku. ZUS wskazał m.in., że dochody rodziny w wysokości 1.344,00 zł pomniejszone o wykazane przez Zobowiązaną wydatki w kwocie 1.224,00 zł nie wskazują na istnienie dochodu dyspozycyjnego, który mógłby być przeznaczony na spłatę zaległości. W wydatkach nie ujęto innych kwot niezbędnych na zaspokojenie potrzeb dnia codziennego, takich jak zakup żywności, ubrań, środków czystości itp. Zgromadzona dokumentacja potwierdza, że podstawowe potrzeby życiowe Wnioskodawczyni i dziecka są zaspokajane. ZUS wskazał, iż pomimo, że wykazane dochody obecnie nie pozwalają na podjęcie realizacji należności publicznoprawnych, to brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Sytuacja życiowa oraz nieskuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego były argumentem przemawiającym za zastosowaniem wobec Zobowiązanej wyjątkowej ulgi w postaci umorzenia części zaległości. Wyjaśniono, iż z umorzenia nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z regulowania zaległych składek z powodu braku majątku lub dostatecznych środków do zrealizowania zaległości. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością odpowiada podmiot prowadzący działalność, zarówno w trakcie jej prowadzenia, jak i po zakończeniu. Zakład nie podzielił poglądu, iż w wieku 41 lat nie jest możliwe znalezienie zatrudnienia, które będzie miało wpływ na zwiększenie zasobów finansowych rodziny i umożliwienie odzyskania w części lub w całości należności. Możliwość podjęcia zatrudnienia jest ściśle związana ze stanem zdrowia córki oraz odpowiedniej aktywności Zobowiązanej. Odnosząc się do stanu zdrowia córki P.S. organ wskazał, iż orzeczenie o niepełnosprawności wydano na czas określony. Ponadto Wnioskodawczyni korzysta z uprawnienia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na okres od 23.07.2010r. do 31.07.2011r. Zakład wyjaśnił również, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie powstałych zaległości. Wskazała, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca przedstawiła trudną sytuację zdrowotną swojej niepełnosprawnej córki. Wskazała też, iż decyzja została podjęta rutynowo, a kwoty zaległości wymienione w ww. decyzji oraz w piśmie z dnia 25 maja 2011r. są różne. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca złożyła kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej córki P.S., zaliczające P.S. do znacznego stopnia niepełnosprawności z konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Wobec treści zawartego w skardze żądania strony Sąd wyjaśnia, iż poza zakresem orzekania Sądu znajduje się wniosek o umorzenie zadłużenia skarżącej. Zgodnie z art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub też stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa czy w innych przepisach a także stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa albo w innych przepisach. Merytoryczne rozstrzygnięcie żądania, czyli umorzenie lub odmowa umorzenia należności, leży wyłącznie w gestii organu administracji, przy czym art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia M.J. określonych należności wobec ZUS. Na wstępie należy wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U.2007 r. Nr 11, poz.74), zwanej dalej "ustawą" , z punku widzenia możliwości umorzenia zadłużenia należy rozróżnić trzy rodzaje składek na ubezpieczenia społeczne: 1/ składki na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, czyli te , które przedsiębiorca opłaca z tytułu własnego ubezpieczenia. Należności z tytułu tych składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności na podst. art. 28 ust.2 i 3 ustawy , a również na podstawie ust. 3 a w uzasadnionych przypadkach w sytuacji kiedy nie występuje całkowita nieściągalność ; 2/ składki finansowane przez płatników za innych ubezpieczonych, czyli te, które pracodawca finansuje i opłaca za pracowników. Należności z tytułu tych składek mogą być umarzane tylko na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy, czyli w przypadku ich całkowitej nieściągalności; 3/ składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, czyli te składki, które finansują pracownicy, a pracodawca jest tylko ich płatnikiem. Te składki w ogóle nie mogą być umarzane. Zasadą ustaloną w art. 28 ust.2 ustawy jest, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art.28 ust. 3 ustawy. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez skarżącą jako płatnika oraz składek skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, czyli opłacanych przez przedsiębiorcę z tytułu własnego ubezpieczenia. Wniosek skarżącej rozpoznano w oparciu o następujące przypadki całkowitej nieściągalności: - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Oceniając spełnienie tych przesłanek ZUS ustalił, że działalność gospodarcza dłużniczki została zlikwidowana, nie ma osoby, na którą można by przenieść zadłużenie na podstawie przepisów ordynacji podatkowej, a posiadany majątek nie podlega egzekucji z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 ze zm.). Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ orzekający stwierdził, że uzyskane informacje nie pozwalają na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Fakt nie posiadania przez dłużniczkę żadnego majątku, z którego można by prowadzić egzekucję nakazuje przyjąć, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się żadnych kwot, a więc i kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto ZUS uznał umorzenie zadłużenia za przedwczesne, powołując się na fakt, że zadłużeniu powstało w latach 2009 - 2010 i może być dochodzone jeszcze przez klika lat. Sąd wskazuje, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, nie uzależniając możliwości umorzenia od długości okresu czasu jaki pozostał do daty ewentualnego przedawnienia zobowiązania. Od zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ww. ust. 3 a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.Nr 41, poz.1365), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie w § 3 ust.1 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozpoznawanej sprawie możliwość umorzenia części zadłużenia skarżącej rozpatrywana była również na podstawie przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia. W ocenie Sądu skarżąca spełnia zarówno przesłanki określone w punkcie 1 jak i w punkcie 3 zacytowanego wyżej § 33 rozporządzenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie neguje faktu, że skarżąca pobiera zasiłek pielęgnacyjny ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad chorą córką, stwierdził jednak, że zgromadzona dokumentacja potwierdza, iż podstawowe potrzeby życiowe skarżącej i jej córki są zaspakajane. Sąd wskazuje, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstawy do dokonania takiego ustalenia. Wręcz przeciwnie, nawet z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w wydatkach skarżącej określonych na kwotę 1224 zł nie znalazły się wydatki na żywność, ubrania i środki czystości. Przy dochodach rodziny ustalonych na kwotę 1 344 zł, w sposób oczywisty widać, że skarżącej brak jest środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Dodatkowo podkreślić należy, że córka skarżącej jest dzieckiem ciężko chorym na różne schorzenia, między innymi musi być na diecie bezglutenowej, co znacznie podwyższa koszty utrzymania. ZUS stwierdził również, że z umorzenia nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z regulowania zaległych składek oraz, że za ryzyko związane z prowadzeniem działalności odpowiada podmiot prowadzący działalność. Sąd podziela takie stanowisko ZUS, przypominając równocześnie, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zadłużenia podmiotów, które prowadząc działalność gospodarczą nie regulowały składek ZUS i że nie można czynić reguły z odmowy umorzenia zadłużenia. Takie postępowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją instytucji prawnej możliwości umorzenia zadłużenia posiadanego wobec ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz fakt, że przepisy art. 28 ust. 3 a Ustawy oraz przepisy rozporządzenia ustanowione zostały w celu udzielenia pomocy (poprzez umorzenie zadłużenia) osobom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W szczególności ZUS ponownie ustali i wnikliwie oceni czy podstawowe potrzeby życiowe skarżącej oraz jej chorego dziecka są zaspokajane oraz czy spłata nawet części zadłużenia nie spowodowałaby sytuacji pozbawienia skarżącej i jej córki możliwości zaspokojenia tych potrzeb w jeszcze większym stopniu. ZUS rozważy również możliwość umorzenia zadłużenia w sytuacji gdy niewątpliwie spełnione zostały dwie przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.