V SA/Wa 1498/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010r. sprawy ze skargi G. Y. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ...marca 2010r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... stycznia 2010r., nr ...; 2. zasądza na rzecz G. Y. od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę ... zł (słownie: ... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. G. Y. (zwana dalej: skarżącą), za pośrednictwem pełnomocnika I. P., ... grudnia 2005 r. wystąpiła do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na fakt pozostawania od ... sierpnia 2001 r. w związku małżeńskim z obywatelem polskim B. G. Wojewoda M. decyzją z ... lutego 2006 r. udzielił skarżącej zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda M. ... kwietnia 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej na osiedlenia się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie decyzją z ... czerwca 2009 r. orzekł o cofnięciu skarżącej zezwolenia na osiedlenie się i zobowiązał ją do opuszczenia terytorium RP w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skarżąca wnioskując ... grudnia 2005 r. o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się powołała się na fakt pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim B. G., a tymczasem z ustaleń organu wynika, że skarżąca w dniu składania wniosku zataiła prawdę od śmierci swojego męża. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który decyzją z ... października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Wojewoda M. powinien rozważyć kwestię wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pismem z ... grudnia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) ostatecznej decyzji Wojewody M. z ... lutego 2006 r. orzekającej o udzieleniu skarżącej zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z ... stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z ... lutego 2006 r. orzekającej o udzieleniu skarżącej zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja Wojewody M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ I instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej, w tym przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., nie podejmując żadnych czynności w celu zebrania i oceny materiału dowodowego. Pełnomocnik skarżącej ... lutego 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spraw wnosząc o jej uchylenie oraz wskazując, że treść art. 64 ustawy o cudzoziemcach, stanowi, że zezwolenia na osiedlenie udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim przez co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku. Treść zapisu przed złożeniem wniosku implikuje założenie, że musiała w nim pozostawać przez 3 lata przed złożeniem wniosku, a tą przesłankę skarżąca w zupełności wypełniła. Ponadto skarżąca przebywa w Polsce od wielu lat, tutaj jest jej centrum życiowe, tutaj od wielu lat prowadzi działalność i płaci podatki. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z ... marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) stanowi, że zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim, co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że cudzoziemiec musi spełniać łącznie przesłanki zawarte w tym artykule, aby mógł uzyskać zezwolenie na osiedlenie się. Cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenie na osiedlenie się z ww. artykułu musi w dniu złożenie przedmiotowego wniosku, jak i w dniu wydania decyzji przez Wojewodę pozostawać w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ mąż skarżącej zmarł ... grudnia 2005 r. tj. w dniu złożenia przez nią przedmiotowego wniosku, a zatem w stosunku do skarżącej nie ma zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, organ orzekający dopuścił się w szczególności obrazy art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez udzielenie zezwolenia na osiedlenie się osobie, która nie spełnia przesłanek tego przepisu. Mając na uwadze fakt, że skarżąca uzyskała zezwolenie na osiedlenie się na terytorium RP oraz, iż w dniu złożenia wniosku przez pełnomocnika skarżącej jej małżonek zmarł, organ stwierdził, że decyzja o udzieleniu skarżącej przedmiotowego zezwolenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w momencie jej wydania przez Wojewodę M. skarżąca nie pozostawała w związku małżeńskim z obywatelem polskim. W wyniku naruszenia przez Wojewodę M. przepisów – zdaniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – wydana została decyzja, która w sposób rażąco narusza przepisy prawa i skutkuje koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że skarżąca z uwagi na fakt, że na terytorium Polski od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą może na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wystąpić do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Pismem z ... maja 2010 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ... marca 2010 r., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 64 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w treści zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w dniu złożenia wniosku zataiła informację o śmierci męża. Zauważyła przy tym, że dzień złożenia wniosku pokrywa się z datą śmierci jej małżonka, zatem organ w równym stopniu mógł założyć, że w dniu złożenia wniosku żył. W jej opinii, organ kierując się przepisami k.p.a., które nakazują w przypadku wątpliwości rozstrzygać na korzyść stron postępowania, powinien przyjąć, że w dniu złożenia wniosku była małżonką obywatela polskiego, a nie wdową po nim. Zdaniem skarżącej w dniu złożenia wniosku spełniała przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a treść przepisu nie zawiera żadnych warunków, co do stanu faktycznego na dzień wydania decyzji, wyraźnie za to wskazuje, iż wiążącymi są okoliczności istniejące bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca uważa, że zezwolenie na osiedlenie otrzymała zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast z jego cofnięcie stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy o cudzoziemcach. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna lecz z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – Sąd podejmuje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśnić należy, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.), stwierdzenie jej nieważności (art. 156 k.p.a.) bądź wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.) może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Ponadto podkreślić należy, że system wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Istotne jest także to, że stwierdzenie nieważności decyzji i uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania ma zasadniczo odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i dla sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych, a więc następstwem nie jest tylko przerwanie wywoływania dalszych skutków prawnych, jak jest w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (por. B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.; Wyd. C.H. Beck, wydanie VIII, str. 631 – 632). W przedmiotowej sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z urzędu stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Wojewody M. z ... lutego 2006 r. nr ... orzekającej o udzieleniu skarżącej cudzoziemce zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, Wojewoda M. dopuścił się obrazy art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez udzielenie zezwolenie na osiedlenie się osobie, która nie przesłanek tego przepisu, ponieważ cudzoziemka w momencie wydania tej decyzji nie pozostawała w związku małżeńskim z obywatelem polskim. W wyniku naruszenia przez Wojewodę M. cytowanych przepisów wydana została decyzja, która w sposób rażący narusza przepisy prawa i skutkuje koniecznością jej wyeliminowania w obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że organ przyjął niewłaściwy tryb nadzwyczajny weryfikacji powyższej decyzji Wojewody M. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym sprawy, w momencie wydawania decyzji z ... lutego 2006 r., Wojewoda M. pozostawał w przekonaniu, iż mąż skarżącej B. G. żyje (świadczył o tym sam wniosek cudzoziemki o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, jak i pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z ... stycznia 2006 r.). Biorąc pod uwagę tak ustalony stan faktyczny sprawy, wydanie przez Wojewodę M. decyzji o zezwoleniu na osiedlenie się na terytorium RP było uzasadnione, a tym samym zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach było prawidłowe. Natomiast ujawnienie w kwietniu 2009 r. informacji o zgonie męża skarżącej B. G., który nastąpił ... grudnia 2005 r., było nową istotną okolicznością w sprawie, która wyszła na jaw, istniała w dniu wydania decyzji i nie była znana Wojewodzie M. w dniu udzielenia skarżącej zezwolenia na osiedlenie się (... luty 2006 r.). Jest to klasyczna okoliczność o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Taka właśnie sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i mogła stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.), a nie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na marginesie Sąd zauważa, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na końcu uzasadnienia decyzji z ... października 2009 r. nr .... prawidłowo wskazał organowi I instancji, iż powinien rozważyć kwestię wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (k. 61 akt adm.), a następnie błędnie zdecydował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych powodów proceduralnych koniecznym było uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Weryfikacja decyzji Wojewody M. z ... lutego 2006 r. powinna nastąpić w trybie wznowienia postępowania. Sąd nie podzielił zarzutów skargi zarzucających organowi niepoprawną interpretację art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem – zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Sąd za prawidłowy uważa pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż podstawa ubiegania się o zezwolenie na osiedlenie się wymieniona w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, musi nadal istnieć w chwili rozpatrywania wniosku. Przepis ten powstał w celu ochrony rodziny, która po upływie trzech lat trwania związku domniemuje się, że ma charakter trwały. Ustanie małżeństwa trakcie rozpatrywania wniosku powoduje, że podstawa ta odpada i związki cudzoziemki z Rzeczypospolitą Polską muszą być ocenione poprzez inne wymagania przewidziane w ustawie o cudzoziemcach, które mogą ewentualnie pozwolić na zalegalizowanie pobytu w Polsce (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2004 r. sygn. akt V SA 5127/03 niepub.). Trafnie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę dowodzi, że użycie przez ustawodawcę czasownika "pozostaje" w takiej, a nie innej formie gramatycznej (czas teraźniejszy) jednoznacznie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było aby udzielać zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemcom, którzy w dniu decyzji są nadal małżonkami obywateli polskich. Tak więc bez znaczenia dla sprawy jest podnoszone w skardze ustalenie, czy małżonek skarżącej zmarł tuż przed złożeniem wniosku czy już po jego złożeniu. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż wiele lat upłynęło od chwili udzielania skarżącej zezwolenia na osiedlenie się i cofnięcie jej teraz zezwolenia jest dla niej krzywdzące, Sąd zwraca uwagę, iż weryfikacja decyzji w trybie nadzwyczajnym z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bezterminowa, a weryfikacja decyzji w trybie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest możliwa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie – w chwili obecnej – termin do weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jeszcze nie upłynął. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił obie zaskarżone decyzje z powodu błędnego zastosowania trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności zamiast wznowienia postępowania. W związku z tym w sprawie organ powinien przeprowadzić postępowanie wznowieniowe co do weryfikacji decyzji Wojewody M. z ... lutego 2006 r. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.