V SA/Wa 1500/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.) Sędzia WSA - Beata Krajewska Asesor WSA - Marian Wolanin Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę Wnioskiem z dnia 2 lipca 2004 r. M. J. (obecnie H.), zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazała na trudną sytuację życiową. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu ww. składek za okres od stycznia 2002 r. do lutego 2003 r. w łącznej wysokości 6 982,82 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia tych należności określone w art. 28 ust. 1 – 3 i ust. 3a – 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887, ze zm.), ani w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Ww. decyzję podpisał M. P., zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w S. na podstawie upoważnienia udzielonego w dniu [...] lipca 2004 r. przez K. S., Dyrektora Oddziału ZUS w S.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sytuacja finansowa zobowiązanej pozwala jej na spłatę zadłużenia w przyszłości, ponadto istnieje możliwość spłaty jej zobowiązań w układzie ratalnym. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 606/05 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzja została bowiem wydana przez Prezesa ZUS, nie zaś przez organ właściwy w sprawie, tj. Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes ZUS już jako organ właściwy – w związku ze zmianą ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – ponownie utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy. Uznał, że w sprawie nie zachodzi przypadek trwałej nieściągalności, ponadto skarżąca posiada majątek, z którego można egzekwować należności. Brak majątku winien bowiem stwierdzić naczelnik właściwego urzędu skarbowego lub komornik sądowy, a z uwagi na częstą nieobecność skarżącej w jej mieszkaniu "wizyty poborcy skarbowego nie przynoszą efektu". Ponadto organ podkreślił, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia ZUS może umorzyć należne składki w razie wykazania przez zobowiązanego, że z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Prezes ZUS podniósł, iż sytuacja majątkowa i rodzinna M. H. jest co prawda trudna, ale ma ona możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Skarżąca nie podnosiła w postępowaniu, aby ze względu na stan zdrowia była niezdolna do pracy, a posiadane wykształcenie i doświadczenie zawodowe wskazują, w ocenie organu, że będzie ona mogła podjąć zatrudnienie w przyszłości, co umożliwi jej spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Poza tym Prezes ZUS podkreślił, iż skarżąca ma stwierdzoną prawomocnym wyrokiem sądu wierzytelność wobec firmy "[...]" Sp. z o.o. w S. na kwotę ponad 10 000 zł. i nie jest wykluczone, iż należność ta zostanie zaspokojona. Wziąwszy, że pod uwagę powyższe okoliczności Prezes ZUS stanął na stanowisku, że w sprawie nie zachodzi szczególnie drastyczna sytuacja uzasadniająca umorzenie składek. W skardze z dnia 20 marca 2006 r. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. H. podkreśliła fakt, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zamieszkuje w mieszkaniu lokatorskim wraz z córką – studentką IV roku. Skarżąca nie reguluje czynszu, opłat za prąd itp. Nie zgodziła się w związku z tym ze stanowiskiem organu, iż ma możliwość spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. Wskazała na odmowę ogłoszenia upadłości jej byłego pracodawcy ze względu na brak środków finansowych w firmie "[...]" Sp. z o.o. w S. Podkreśliła, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z czynności komornika z dnia [...] października 2004 r., z którego wynika, iż nie ma ona żadnego majątku. Skarżąca podniosła, iż nie może znaleźć pracy, a dwukrotnie już podejmowane próby spłaty zadłużenia w systemie ratalnym nie przyniosły efektu. W konkluzji uznała, iż zachodzą przesłanki umorzenia jej należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1342/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednakże o zasadności skargi nie przesądziły argumenty powołane przez skarżącą, a okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania – a wobec tego jest dotknięta wadą nieważności – zaś zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję nieważną, została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność obu tych decyzji. Sąd powołał się na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. z którego wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład. Skoro uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes ZUS, to decyzja administracyjna o umorzeniu lub odmowie umorzenia składek powinna być sygnowana jego podpisem. Ponadto Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych w cytowanej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa stanowi inaczej. Sąd zauważył, że ustawa nie zawiera odesłania do innych aktów prawnych, regulujących tryb umarzania składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, toteż w sprawach tych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 268 a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień oraz zaświadczeń. Sąd uznał, iż takie upoważnienie organu musi posiadać również zastępca osoby kierującej jednostką organizacyjną organu. Jeżeli upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu, to upoważnienie nie może być udzielone przez pracownika innemu pracownikowi, gdyż takie upoważnienie nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej. W ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału ZUS w S. – K. S., działając na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS nie mógł udzielić swojemu zastępcy – M. P. pełnomocnictwa do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Dla skuteczności czynności podejmowanych przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w imieniu Zakładu, konieczne jest bowiem umocowanie udzielone bezpośrednio przez Prezesa ZUS, będącego jedynym podmiotem personifikującym organ. Wobec braku takiego upoważnienia zastępca Dyrektora Oddziału ZUS nie mógł podpisać decyzji w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd podkreślił, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma innego uregulowania kwestii udzielania upoważnień pracownikom Zakładu przez Prezesa ZUS. W ocenie Sądu, § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U Nr 80 poz. 914 ze zm.) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268 a k.p.a. Prezes ZUS nie może bowiem upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych do upoważniania innych pracowników Zakładu do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Zdaniem Sądu, ustawodawca udzielając delegacji do wydania statutu nie wskazał, że organ wykonawczy może w odmienny sposób niż czyni to ustawa, uregulować kwestię udzielania pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w imieniu Zakładu. Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2), w którym TK wypowiedział pogląd, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować. Cytowane przepisy załącznika do rozporządzenia modyfikują art. 268 a k.p.a., zatem, zdaniem Sądu, należy odmówić ich stosowania. Na tej podstawie Sąd przyjął, iż decyzja Zakładu w I instancji została wydana przez osobę nieupoważnioną i wobec tego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy wadliwą decyzję jest także nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dlatego należało stwierdzić nieważność obydwu wydanych w sprawie decyzji. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ZUS wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2006 r. w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r. nr 80, poz. 914 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pozostaje on w sprzeczności z treścią art. 268 a k.p.a., oraz nie uwzględnienie zasady, iż prawo Zastępcy Dyrektora Oddziału do wydawania decyzji podejmowanych przez Oddział Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynika z istoty zastępstwa, a nie z upoważnienia uzyskanego od Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek organem właściwym do wydawania decyzji w I instancji jest ZUS. Organem administracji w postępowaniu w II instancji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu, reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes ZUS udzielając, na podstawie § 3 ust. 2 statutu upoważnienia dyrektorom oddziałów ZUS do podejmowania decyzji w imieniu Zakładu i udzielania pełnomocnictw innym pracownikom Zakładu, nie występuje jako organ administracji publicznej, gdyż w zakresie tych spraw właściwy jest Zakład. Prezes ZUS występuje jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej, określający kompetencje pracowników tej jednostki, czyli dyrektorów oddziałów. W konkluzji, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że jego zdaniem § 3 ust. 2 statutu Zakładu nie stoi w sprzeczności z art. 268 a k.p.a., gdyż odnosi się do wewnętrznej regulacji kompetencji organów Zakładu, a nie do kompetencji organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 322/06 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie podziela stanowiska Sądu I instancji, co do tego, że należało odmówić zastosowania w tej sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268 a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268 a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut ZUS mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe - został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył że z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS-u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. W związku z powyższym przepis art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 322/06 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona przepisów obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią, było zagadnienie, czy decyzja organu I instancji została wydana przez osobę posiadającą umocowanie do jej wydania, a co za tym idzie, czy utrzymujące w mocy decyzję pierwszej instancji, rozstrzygnięcie Prezesa ZUS również nie, jest dotknięte wadą nieważności. Na wstępie wskazać należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem administracyjnym sensu stricto. Wśród podmiotów administracji określany jest on mianem zakładu publicznego, pod którym to pojęciem rozumie się jednostki organizacyjne wyposażone w zespół środków osobowych i rzeczowych, realizujące zadania publiczne i korzystające z władztwa zakładowego (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 232 i n.). Pełni on również funkcję organu administracji publicznej w znaczeniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), jednakże tylko w takim zakresie, w jakim na mocy ustawy jest powołany do załatwiania w drodze decyzji administracyjnych należących do jego właściwości spraw indywidualnych (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Potwierdzenie tej tezy znajdujemy w art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zgodnie z którym w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. W tym zakresie więc ZUS jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Natomiast Prezes Zakładu, jego Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu oraz Rada Nadzorcza Zakładu, są stosownie do art. 72 u.s.u.s. organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes jest więc jedynie organem Zakładu, działa w imieniu Zakładu, sygnuje decyzje Zakładu, lecz nie staje się przez to organem administracji publicznej. Do właściwości ZUS należy m.in. wydawanie decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Przepis ten jednak nie określa, który z wyżej wymienionych organów ZUS jest uprawniony do ww. czynności. Natomiast art. 83 ust. 4 stanowi, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca jednoznacznie wskazał poprzez jaki organ, ZUS ma realizować kompetencję do wydawania decyzji z zakresu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie na etapie postępowania odwoławczego. Z kolei z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Unormowanie to oznacza, że i na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w tych sprawach ZUS powinien być reprezentowany przez swego Prezesa, o ile nie ma odmiennych unormowań tej kwestii. Jednakże unormowanie takie zawiera art. 74 ust. 5 u.s.u.s., z którego wynika upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do nadania, w drodze rozporządzenia, statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określającego w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. Na podstawie delegacji ustawowej Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), w którym sprecyzował kompetencje organu ZUS, jakim jest Prezes, stanowiąc w § 3 ust. 1, iż Prezes: 1) kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz, przy pomocy Zarządu Zakładu, głównego inspektora kontroli Zakładu, naczelnego lekarza Zakładu, dyrektorów komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i dyrektorów oddziałów, 2) realizuje zadania zastrzeżone ustawą do zakresu jego działania. Z kolei w § 3 ust. 2 statutu stwierdzono, że Prezes Zakładu może upoważnić inne organy ZUS (tj. Zarząd Zakładu), a także swoje organy pomocnicze, tj. głównego inspektora kontroli Zakładu, naczelnego lekarza Zakładu, dyrektorów komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i dyrektorów oddziałów, do: 1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach, 2) upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1. Wreszcie stosownie do § 3 ust. 3 statutu, Prezes Zakładu może upoważniać także inne osoby do podejmowania decyzji w jego imieniu, w zakresie przez niego określonym. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na różnicę między unormowaniem zawartym w § 3 ust. 2 pkt 1, a regulacją wynikającą z § 3 ust. 3 statutu. W tym pierwszym przypadku Prezes ZUS został upoważniony do przeniesienia części swoich kompetencji z zakresu reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu ZUS na podmioty, przy pomocy których kieruje działalnością Zakładu, w sprawach przez siebie określonych. Ten drugi natomiast przepis dotyczy upoważnienia do podejmowania decyzji w imieniu Prezesa ZUS, a nie w imieniu organu administracji publicznej jakim jest ZUS. Reasumując należy jeszcze raz podkreślić, że upoważnienie Prezesa Zakładu do reprezentowania ZUS, a co za tym idzie do podpisywania decyzji Zakładu wynika z ustawy - art. 73 ust. 1 u.s.u.s. (Prezes kieruje i reprezentuje Zakład na zewnątrz). Z kolei dyrektorzy oddziałów reprezentują Zakład i podejmują decyzje jako ZUS na podstawie upoważnienia Prezesa wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 statutu, a zastępcy dyrektorów oddziałów - na podstawie upoważnień udzielonych przez dyrektorów oddziałów wydanych na podstawie upoważnienia Prezesa do upoważniania innych pracowników Zakładu wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, w imieniu swoich mocodawców. Upoważnienia dla organów pomocniczych Zakładu do reprezentowania Zakładu, w tym podpisywania decyzji pierwszoinstancyjnych nie są upoważnieniami, o których mowa w art. 268 a k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem udzielanych przez organ administracji publicznej upoważnień do wykonywania jego kompetencji. Tymczasem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek Prezes ZUS nie ma kompetencji do wydania decyzji we własnym imieniu, lecz jedynie do reprezentowania Zakładu jako organu administracji i podejmowania decyzji w imieniu Zakładu. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym Prezes ZUS nie mógłby zatem skutecznie udzielić upoważnienia bez stosownych postanowień statutu. Uznać należy, że udzielenie upoważnienia do podpisywania decyzji w imieniu Zakładu dyrektorom oddziałów oraz upoważnienie tych ostatnich do udzielania dalszych pełnomocnictw, a następne udzielenie przez dyrektorów oddziałów pełnomocnictw zastępcom, wynika wyłącznie z przepisów statutu Zakładu regulującego tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu, które to przepisy niewątpliwe nie są sprzeczne z treścią art. 268 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd stanął na stanowisku, że decyzja zarówno pierwszej jak i drugiej instancji odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365), tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien kierować się organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a, nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku sygn. akt III RN 24/96), to pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że Prezes ZUS w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Prezes Zakładu słusznie bowiem uznał, iż co prawda obecnie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, uniemożliwiającej jej jednorazową spłatę zadłużenia, jednakże jest ona osobą młodą i nie można wykluczyć że jej położenie ulegnie poprawie. Jednocześnie wskazać należy, że jak wynika ze złożonego w ZUS podania skarżącej o przyjęcie do pracy, zainteresowana jest osobą wykształconą, posiadającą duże doświadczenie zawodowe. Ponadto jak prawidłowo podniósł Prezes Zakładu, wnioskodawczyni w dotychczasowym postępowaniu nie wskazała aby ze względu na stan zdrowia była niezdolna do pracy. Wręcz przeciwnie jak wynika z ww. podania do ZUS skarżąca jest osobą zdrową i gotową podjąć pracę. Nie sposób więc wykluczyć, że sytuacja zainteresowanej ulegnie zmianie, co pozwoli jej na stopniową spłatę zadłużenia. Co prawda skarżąca słusznie podnosi, iż wobec jej pracodawcy "[...]" Sp. z o.o. Sąd Rejonowy w S. V Wydział Gospodarczy oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości z uwagi na brak jakichkolwiek środków materialnych oraz, że jej trudną sytuację potwierdzają dokumenty z Urzędu Skarbowego w S. (jak wskazuje organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r.: "Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił tytuły egzekucyjne z postanowieniem umorzenia postępowania egzekucyjnego".) jednakże nie można jednoznacznie przesądzić o tym, iż sytuacja zainteresowanej ma charakter stały i nie ulegnie zmianie. Wnioskodawczyni nie jest przecież definitywnie pozbawiona możliwości znalezienia źródła dochodu. Podkreślić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Pomimo, iż pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.